【編者按】

長期以來，上海社聯聯系著本市高等院校、黨校、社科院、部隊院校和黨政部門研究機構等社會科學研究機構，深入研究并回答事關國家和上海經濟社會發展的重大理論與實踐問題，成為政府決策不可或缺的“思想庫”和“智囊團”。

上海社聯與澎湃新聞智庫報告欄目聯合推出“上海社科專家說”，該系列文章將堅持問題導向，提供應對策略與解決方案，為政府部門提供決策參考。 

截至2019年底，上海戶籍60歲及以上老年人達518.12萬人，其中70歲及以上老年人口占比增至15.0%。毫無疑問，在步入深度老齡化階段之際，上海將面臨諸如養老機構供不應求、養老金支出壓力加大、純老家庭和獨居老人不斷增加、人戶分離現象不斷加劇等問題的挑戰。盡管上海市各級政府已經出臺了大量政策，特別是2020年5月份出臺的《關于促進本市養老產業加快發展的若干意見》，對養老產業的供求、要素市場和監管制度等多個方面為上海養老產業的發展提供支撐。但考慮到未來老齡化問題還會繼續加劇，如果不下大力氣解決這些供求難題，未來將會給上海的社會經濟發展帶來不利影響。 

一、上海市養老服務格局面臨的短板、挑戰及原因分析

1、養老服務供給總量不足，增量不及老年人口增速。假定外來人口滯留與更新保持目前的模式不變，預計到2030年，上海的老年人口總量將增至650萬人以上。盡管近年來年上海市養老機構的床位數量保持增長，但增速較慢。例如，2019年較2018年的病床總數增長了5.1%，但是65歲、70歲和100歲以上老人的同期增速卻達到7.3%、6.0%和8.5%。

2、現有養老機構結構配置不合理，私立養老院未能有效緩解公立養老院床位緊張局面。目前，上海的公立與私立養老機構之間的服務與價格差別很大，公立高檔床位每個月支出在5000元左右。公立養老機構由于有政府補貼，且不追求盈利，因而，其具有設施完備、服務好、價格低的特點，但嚴重供不應求。另一方面，私立養老機構大多服務設施不足，且價格偏高，除基本養老服務收費以外，其他費用均由機構自行設定，甚至還需要額外繳納一筆幾萬乃至幾百萬元的押金，所以市場認可度較低。因此，導致了公立養老院一床難求和私立養老院病床空置率高的結構性矛盾。

3、目前上海養老機構區域配置不合理問題嚴重。城市的發展使得更多的年青人向市郊移動，而老年人則大多居住在市區，但市區的養老機構數量固定，難以有效增加，導致中心城區的養老機構一床難求，另一方面，市區的老人如果入住郊區養老機構，子女照看等都非常不方便，因此床位空置率較高。

4、醫養結合是未來養老的大趨勢，但上海市的醫養資源的結合嚴重不足。目前上海市具備醫療功能的養老機構數量仍然較少，大多養老機構不具備醫療護理功能。而且，上海各個區醫養結合養老的執行情況不一，在醫療設備設置、服務內容、服務體系完備度等方面還存在著較大差別，大多沒有細化到特殊群體，導致醫養服務供給的針對性不明顯，醫養資源整合度差。

5、長期護理保險制度尚不足以支撐全市范圍內的社區養老服務。自2016年《關于開展長期護理保險制度試點的指導意見》以來，上海市長護險已構建起較完備的政策體系、服務體系以及科學的評估體系，但仍然存在護理人員缺乏、受益人群較少、評估等級與支付金額不匹配等問題，這使得長護險制度對居家社區養老服務的推動力不足，甚至在一定程度上加劇服務結構性供需不平衡。 

二、政策建議

第一，根據未來上海老齡化發展趨勢、老年人口增長情況和不同老年人群的實際需求，協調“機構養老”和“社區養老”的合理增長。根據規劃區域的實際需求類型，結合設施的管理模式、用地來源途徑、規劃占地方式等因素，確立不同區域內養老設施的層級體系，在養老服務內容上增加服務產品層級的因素，即結合“機構養老、社區養老（包含養老服務中心、養老服務站）”和“保障型、舒適型和享樂型養老”形成養老設施體系。一方面按照標準化和綜合性的要求繼續推進社區綜合為老服務中心，根據《社區嵌入式養老工作指引》的要求逐步推行社區綜合為老服務中心建設服務標準，充分發揮其一站式樞紐和綜合服務功平臺功能；另一方面按照布點均衡、豐富形式、優化管理配送制度增設社區老年助餐服務場所。

第二，推動公辦民營和公建民營，縮小公私養老機構之間的差異，以市場化機制為導向，優化現有養老服務存量。首先，大力推進公建民營，確保新增政府投資建設或改建的養老服務設施都采取委托社會力量運營的模式，支持各類主體進入養老服務市場，對民非和企業提供同等養老服務待遇不一致的政策進行調整，允許境外資在興辦營利性養老機構等多方面享受境內資本同等待遇。其次，加速改制改組以推進“公辦民營”。具體措施包括：改變國家為公辦養老機構定事業編制規格、定人員編制數量、定財政劃撥經費額度的老做法，引入多種經濟成分參與改制，變財政全額事業撥款為按養護“三無”、“五保”老人數量由財政出資全額購買服務，按機構床位、按養護老年人數量以及運行情況由財政予以補貼。

第三，通過規劃調整，推進養老機構的空間錯配問題。首先，根據本地區的人口結構、老齡化發展趨勢，因地制宜地提出城鄉養老公共服務設施的規模、標準和布局原則，在養老服務專項規劃中科學確定養老服務設施的數量、分布點以及各自相應的規模和用地范圍，對獨立占地的養老服務設施要明確地塊、邊界和指標等，對非獨立占地的養老服務設施要明確內容、規模、布局等要求。其次，根據自身人口老齡化發展趨勢、老年人分布特征以及養老服務需求，確定“社區養老”和“機構養老”服務設施的空間布局，盡量做到不同養老服務需求點到各養老設施的可達性差異最小化。

第四，推動醫養結合的社區養老模式。首先，盡快建立符合實際的醫養結合政策體系，根據各級養老機構，分類別分層次指導開展醫養結合服務，研究市級、區級以及街道（鄉鎮）級養老機構應該的硬件設施和人員配置，社區衛生服務中心的設點應優先考慮與養老機構、社區托養機構、社區綜合為老服務中心、社區文化活動中心等設施同址或鄰近設置，推動醫療機構老年護理床位、養老機構護理型床位設置要求、服務標準的銜接；其次，鼓勵養老機構（社區托養機構）與周邊的醫療衛生機構開展多種形式的簽約合作，做實社區衛生服務中心與養老機構、社區托養機構簽約服務，根據不同機構住養老年人的類型與健康需求特點，結合社區基本服務項目，制訂分層分類服務包，支持社會力量通過市場化運作方式舉辦醫養結合機構，按規定享受稅費、用地、投融資等有關優惠政策；最后，鼓勵具備一定規模、有條件的養老機構設置護理院、護理中心、康復醫療中心等其它類型醫療機構，繼續實施設置審批與執業登記“兩證合一”。

第五，利用長三角一體化的機遇，對周邊省市吸納上海市戶籍老人養老的機構給予一定的政府補貼，以減輕上海市養老機構負擔。當前上海常住人口的老人祖籍在周邊省市，他們有意愿回祖籍養老，建議政府利用一體化契機，鼓勵部分老人到祖籍所在地養老院養老，上海市財政可以對每位老人給予一定補貼。 

（作者詹宇波系上海社會科學院經濟研究所研究員，作者章元系復旦大學經濟學院教授）  

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