7月29日上午，中度污染下的北京常營鄉(xiāng)，北京第十水廠A廠項目（下稱水十廠）工地上，工人們正在罩著綠色圍網(wǎng)的墻體上施工。放眼望去，水廠沉淀池、碳吸附池、清水池等主體設(shè)施都已成形。

        “十幾年了，我想讓這個項目在我手中終結(jié)。”負責水十廠項目的北京安菱水務(wù)科技有限公司（下稱安菱水務(wù)）總經(jīng)理張恒利說。

        水十廠是繼成都自來水六廠后，中國第二個水務(wù)類PPP（Public-Private-Partnership，公私合作）項目，也是北京市首個利用外資建設(shè)市政設(shè)施的試點項目，總投資23億元。該項目早在1998年就立項，卻一直到2012年年底才動土。而一般情況下，建一個水廠，用不了三年時間。

        究其原因，用北京大岳咨詢公司（大岳咨詢）總經(jīng)理金永祥的話說，中國PPP發(fā)展到現(xiàn)在，已經(jīng)歷五個階段，而所有PPP項目可能遭遇的難題，水十廠都撞上了。

        水十廠項目起步就遇到問題——招標過程中，光是為了論證招標文件的法律效力，就耗時近一年時間。這使得項目進展整體滯后，以至于后期出現(xiàn)諸多變故：水源供給不上，市場供需倒掛，政府推動態(tài)度消極，中標方退出項目，土地價格一路飆漲，輸水管道改線。

        時至今日，擺在張恒利面前的，還有源水管道何時能開工，以及重新辦理諸多施工手續(xù)等問題。

項目招標半年就結(jié)束，論證標書法律效力卻花了近一年時間

        故事要從上世紀末說起。

        1998年，水十廠立項之年，適逢亞洲金融危機爆發(fā)，政府資金緊缺，而國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)又進入快速擴張階段。正是在這個時候，BOT（建設(shè)-運營-移交）這種利用私營資本建設(shè)公用事業(yè)的商業(yè)模式進入中國。

        水十廠項目采用的正是BOT建設(shè)模式，其占地面積約180畝，總投資23億元，設(shè)計處理能力為每日50萬立方米。按計劃，水十廠預(yù)計于2014年年底建成通水，主要為朝陽CBD（中央商務(wù)區(qū)）、通州新城等北京東部地區(qū)供水。

        曾擔任水十廠項目總顧問的金永祥說，北京啟動水十廠項目的初衷，主要是摸索利用外資進行城市市政建設(shè)，這也是為什么后來參加投標的都是外資企業(yè)的原因。

        當時，不管是民資還是外資，都巴望著獲得水十廠項目。項目開標前，購買資格預(yù)審文件的企業(yè)和銀行，就達到三十多家。經(jīng)過篩選，最終5家聯(lián)合體進入投標程序，包括：法國蘇伊士和香港新世界聯(lián)合體，日本三菱和英國安格利安聯(lián)合體（下稱安菱聯(lián)合體），法國威立雅，英國泰晤士和日本三井聯(lián)合體，以及意大利一家水務(wù)公司。

        據(jù)金永祥回憶，政府招標時主要看重四點——水價、融資能力、技術(shù)方案和法律方案，并且水價越低，投標時得分越高。

        當時，得分排名前三的分別是蘇伊士聯(lián)合體、安菱聯(lián)合體和威立雅，三者給出的水價分別是1.15元/噸、1.39元/噸、1.5元/噸，都低于政府估算的6.9元/噸。

        此時，政府卻遇到了兩難的問題。

        投標文件有中英文兩種，給出最低水價的蘇伊士，其英文文件簽了字，中文文件卻未簽字。蘇伊士堅持認為文件有效，而排名第二的安菱聯(lián)合體認為其無效。

        “蘇伊士給出的水價對政府來說很有誘惑力，但政府又擔心遭到國際投訴。”金永祥說，作為第二個水務(wù)類PPP項目，政府國際經(jīng)驗不足，而當時法律界意見不一，有的認為蘇伊士文件有效，有的認為其無效。

        為此，三菱聯(lián)合體聘請了北京康達律師事務(wù)所作為自己的法律顧問，北京市政府還召開專門會議，討論蘇伊士文件的法律效力。

        項目招標半年就結(jié)束，論證蘇伊士標書法律效力，卻花了近一年時間。

        “投標函中承諾著水價、融資條件、融資交割條件等一系列事項，如果沒有簽字，就意味著蘇伊士沒有對政府的招標書做出實質(zhì)性的回應(yīng)。”康達律師事務(wù)所合伙人劉文義稱，實質(zhì)響應(yīng)是BOT的核心內(nèi)容之一，有形式和內(nèi)容兩個層面，即形式上要求投標方在文件上簽字，內(nèi)容上要求投標方文件中承諾的東西是確定的。

        金永祥直言，按規(guī)則來，可以判蘇伊士標書無效，不過水十廠設(shè)計規(guī)模是日供水50萬噸，蘇伊士和三菱聯(lián)合體的水價差2毛錢，一年就是三千多萬，政府也很糾結(jié)。

        據(jù)劉文義介紹，北京市政府組織專家對康達律所給出的意見進行討論，最后論證蘇伊士的標書無效。

        “作為招標方，要注意標書形式上的完善，政府需要有明確的法律和法規(guī)，一旦標書有問題，就不能進入評標環(huán)節(jié)。”劉文義說，直到現(xiàn)在，國內(nèi)的BOT項目也面臨著類似問題。

項目撞上三大變數(shù)：北京申奧，密云水庫枯水，首都機場擴建

        經(jīng)過招投標一番惡戰(zhàn)，拿下項目的安菱聯(lián)合體和北京市政府又遇到了始料未及的問題——就在論證蘇伊士標書有效性的期間，整個北京水務(wù)市場供需開始倒掛。

        金永祥說，1998年開始規(guī)劃水十廠時，北京一度計劃，從1999年到2004年，每年增加10萬噸供水，到2004年供水量達到350萬噸。然而，到了2000年，北京市進入用水高峰時也只需要280萬噸供水，到2004年，北京實際用水量更是降到了230萬噸，而當時供水能力已達到300萬噸。

        用水量出現(xiàn)下降，源于北京市工業(yè)企業(yè)的大規(guī)模外遷。2000年8月，北京市頒布《北京市三、四環(huán)路內(nèi)工業(yè)企業(yè)搬遷實施方案》，計劃用五年時間，使四環(huán)路內(nèi)企業(yè)的占地面積從彼時的8.74%降低到7%。當年，三環(huán)內(nèi)20家污染擾民企業(yè)就實施了搬遷。

        不僅如此，2001年，北京申奧成功。2002年，北京市頒布《北京奧運行動規(guī)劃》，該規(guī)劃要求，在2008年之前，重點加強冶金、化工、電力、水泥等行業(yè)生產(chǎn)污染控制，東南郊化工區(qū)和四環(huán)路以內(nèi)200家污染企業(yè)全部完成調(diào)整搬遷，其中特別提出，首鋼完成減產(chǎn)200萬噸鋼和結(jié)構(gòu)調(diào)整目標。

        “那個時候政府對城市發(fā)展規(guī)律認識不多，工業(yè)企業(yè)外遷是一種社會變遷，誰都考慮不到。”金永祥直言，相對2008年的北京奧運會，水十廠的確需要讓步。

        雪上加霜的是，原先規(guī)劃為水十廠水源地的北京密云水庫，1999年后一直處于枯水期。與此同時，水庫上游的農(nóng)民開始截流。而按計劃，水十廠每年應(yīng)從密云水庫取1.5億噸到2億噸的源水。

        要為奧運讓步的，還有從密云水庫到水十廠約75公里的輸水管道——2004年，北京首都機場實施擴建工程，占了水十廠輸水管道建設(shè)用地，輸水管道遲遲無法開工。

        金永祥說，幾十公里輸水線路的改動，涉及到經(jīng)濟社會很多問題，給項目又加了一個變數(shù)。

歐盟東擴，外資聯(lián)合體中途退出、回防歐洲

        在前述諸多變數(shù)之下，安菱聯(lián)合體于2004年7月正式要求終止項目，并向政府索要2000萬美元的違約款。

        劉文義告訴澎湃新聞（www.kxwhcb.com），安菱聯(lián)合體的退出，主要是因為項目時間拖延太久，盡管北京市方面提出用南水北調(diào)來水作為水源，安菱聯(lián)合體仍擔憂南水北調(diào)的水何時能到北京。

        “其實項目出現(xiàn)這么多變故后，北京市政府也不愿意再推動這個項目。”金永祥直言，因其是北京市第一個BOT試點項目，且采用國際招標，北京市政府因而玩起了“規(guī)則游戲”。

        按照安菱聯(lián)合體和北京市政府簽署的協(xié)議，安菱聯(lián)合體要完成七八億元的融資，但直到其提出終止項目時也未能完成。

        金永祥說，由于當初外企擠破頭要競得水十廠項目，在后來的協(xié)議當中，安菱聯(lián)合體放棄了一些諸如政治不可抗力等對自身有利的條件。而銀行則認為企業(yè)無法承擔此類風(fēng)險，提出只有政府愿意承擔，才貸款給安菱。

        “顯然，那時政府也不愿意承擔這類風(fēng)險。政府高明的地方在于，我們沒有違約，安菱聯(lián)合體要退出就違約了，融資完不成也算違約。”金永祥后來總結(jié)，北京市政府在規(guī)則上占了優(yōu)勢，可進可退。

        不過，金永祥提醒，這起B(yǎng)OT項目中，安菱聯(lián)合體的退出，也絕非僅僅是因為項目外部諸多條件的變化。

        2004年，歐盟正式東擴，保加利亞、羅馬尼亞、匈牙利、斯洛伐克等進入歐盟。安菱聯(lián)合體中的安格利安想要回防歐洲，在歐盟國家擴張。

        張恒利告訴澎湃新聞（www.kxwhcb.com），考慮到第十水廠建設(shè)的必要性，以及項目終止會給市政府帶來一系列法律風(fēng)險，2005年5月，北京市政府決定繼續(xù)實施該項目，并同意外方退出，決定由北京控股和美國咨詢公司——金州控股集團組成聯(lián)合體（北控-金州聯(lián)合體），對項目進行重組。

        金永祥說，安菱聯(lián)合體提出退出項目之際，北京用水需求實則又開始有所上升。同時，為消化南水北調(diào)來水，項目也有必要繼續(xù)建設(shè)。

        據(jù)張恒利介紹，水十廠建成完工后，每年將能消納1.8億噸南水北調(diào)來水，且能減輕北京對地下水的過度依賴。

建設(shè)成本一路飆漲，管道建設(shè)遭遇村民征地維權(quán)

        2006年12月，北控-金州聯(lián)合體與安菱聯(lián)合體完成項目重組。次年8月，北京市自來水集團主動加入到水十廠項目。北控、金州和自來水集團分別占股33.875%、33.125%、33%。

        金州并不是一家突然出現(xiàn)的公司，從水十廠一開始啟動時，其就是安菱聯(lián)合體的顧問和水十廠項目總承包商。

        原先供職金州的張恒利2013年接手水十廠項目建設(shè)，他每天都泡在五環(huán)邊上的項目工地上。說起水十廠項目，張恒利感到“心酸”。

        金州董事長蔣超告訴澎湃新聞（www.kxwhcb.com），水十廠所在地當年是按劃撥形式規(guī)劃為市政用地的，征地費用也只有3200萬美元。由于項目未能如期開工，包括征地、拆遷費用在內(nèi)，這塊地的成本已經(jīng)漲到八九億元人民幣。為此，北京市政府補償了金州2億元人民幣，作為征地費用。

        與此同時，張恒利提出，有關(guān)部門已出臺新規(guī)，要求外商合資企業(yè)在中國的用地要通過轉(zhuǎn)讓的方式。這種情況下，項目涉及到的一系列證件和手續(xù)都要重新辦理。

        為了辦土地證，張恒利沒少跑路。

        “你要知道，把政府的這些部門拉到一起開個會不容易。”張恒利說，政府不應(yīng)根據(jù)投資者性質(zhì)來決定土地是劃撥，還是轉(zhuǎn)讓，而應(yīng)根據(jù)項目本身的屬性來定。水十廠采用BOT模式，建的是市政設(shè)施，最終要無償轉(zhuǎn)移給政府，用地應(yīng)按照市政項目性質(zhì)采用劃撥形式。

        目前，水十廠項目依據(jù)北京市建委出具的工程協(xié)辦單開工建設(shè)。張恒利希望，政府部門能幫忙協(xié)調(diào)解決項目核準批復(fù)過期問題、林地問題和北京市政府對項目用地的批復(fù)問題，以保證工程的合法合規(guī)，使得水十廠后續(xù)其他工程手續(xù)得以正常辦理。

        讓張恒利頭疼的還有2.67公里輸水管道的建設(shè)問題。輸水管道設(shè)計和勘察環(huán)節(jié)已完成，按計劃，本應(yīng)于7月底開工。但目前管道開工卻“卡住”了，與項目無關(guān)的征地遺留問題硬是“沾上”了水廠。

        如前文所述，水源改為南水北調(diào)來水后，輸水管道也改了路徑——水十廠原水輸水管道起點為東五環(huán)南水北調(diào)東干渠與幺家店路相交處，沿幺家店路向東敷設(shè)至凈水廠。

        這一輸水管道所經(jīng)區(qū)域有一起征地糾紛。據(jù)張恒利稱，北京市一政府部門旗下企業(yè)在征地中，欠了平房鄉(xiāng)九千多萬元，欠了高碑店鄉(xiāng)四千多萬元。

        “我們成了村民跟政府談判的籌碼，我們一施工，村民就拿棒子攆我們。”讓張恒利感到委屈的是，輸水管道在五環(huán)以外，而糾紛涉及的征地問題是在五環(huán)以內(nèi)，與水十廠項目并沒有關(guān)系。

        此外，張恒利提出，新股東2007年與政府重新草簽的特許權(quán)協(xié)議，主要內(nèi)容沿用了2002年時的基本精神，目前已違背項目實際情況，希望政府及有關(guān)部門盡快啟動有關(guān)水價等問題的談判。

        對此，北京市水務(wù)局在回應(yīng)澎湃新聞（www.kxwhcb.com）時表示，由于水十廠正在建設(shè)過程中，因此尚不便對外進行宣傳報道。

“中國要有一個PPP管理機構(gòu)，專門協(xié)調(diào)政府各部門利益”

        亞洲金融危機、工業(yè)企業(yè)外遷、北京申奧成功、密云水庫水源短缺、南水北調(diào)、歐盟東擴，水十廠項目歷經(jīng)諸多變數(shù)的期間，也是中國經(jīng)濟增長最快的時候。

        PPP模式在1980年代進入中國，經(jīng)歷了探索、試點、推廣、反復(fù)和普及階段，水十廠項目正是誕生在試點階段。據(jù)金永祥的統(tǒng)計，水十廠項目經(jīng)歷的16年間，中國已有七八千個PPP項目在運行。

        蔣超坦言，做PPP會碰到很多困難，有很多突發(fā)狀況，政府和企業(yè)共同解決以實現(xiàn)共贏，才是PPP的重點，“不要把責任都推給企業(yè)或者是政府”。

        張恒利則認為，政府行政審批環(huán)節(jié)過長，在PPP項目中，從文件或法律層面看，政府執(zhí)行力往往不夠。

        “政府是PPP項目合同的一方，要有契約精神，就應(yīng)在規(guī)定時間內(nèi)，履行協(xié)議中的責任，像征地、部門協(xié)調(diào)，我們企業(yè)是完成不了的。”張恒利說。

        金永祥、劉文義亦認為，PPP的核心是基于完備合同下的契約精神。

        “英國一個BOT合同就是一本書，國內(nèi)一個BOT合同，頂多也就百十頁紙。”劉文義認為，水十廠項目后面出現(xiàn)的諸多問題，皆源于一開始協(xié)議、合同的不完備，及相關(guān)方責任不夠明晰。

        財政部財政科學(xué)研究所中國公私合作研究專業(yè)委員會秘書長孫潔從2002年開始研究PPP，在他看來，PPP具有多樣性、復(fù)雜性和長期性。

        孫潔指出，任何一個PPP項目，從“建設(shè)”到“運營”到“移交”，需要歷經(jīng)二三十年時間，合同不完備，后期管理中勢必會出現(xiàn)較多問題。

        對于復(fù)雜性，金永祥感同身受：中國社會的復(fù)雜性更是讓PPP發(fā)展多了些阻礙；據(jù)其回憶，1999年初，水十廠項目所在地還是一片稻田，1999年底，他再去項目所在地時，那兒已被農(nóng)民種上樹，“為的是獲得多一點的征地補償”。

        制約PPP發(fā)展的，還有法律和專業(yè)人才的缺乏，以及運營資源的匱乏。同時，在企業(yè)承接的政府市政項目中，企業(yè)融資成本較高，融資利率往往高達8%至12%。

        孫潔認為，PPP不僅是一種項目融資的方式，它更是一種提高政府對整個社會資源管理效率的方式。在風(fēng)險分配上，政府不能承擔所有風(fēng)險，像市場風(fēng)險、運營方面的風(fēng)險，政府敏感度遠沒有企業(yè)強，一定是企業(yè)承擔。政治方面、政策方面的風(fēng)險，應(yīng)由政府承擔。

        “（中國）要有一個PPP管理機構(gòu)，專門協(xié)調(diào)政府各部門的利益，因為企業(yè)協(xié)調(diào)不了，單個部門也做不了。”據(jù)孫潔介紹，英國在財政部下設(shè)立了基礎(chǔ)設(shè)施局，專門管理PPP。

        中國PPP發(fā)展有諸多需要規(guī)范的地方。孫潔建議，政府在招標時，盡可能要求SPV（特殊目的載體）來競標。這是因為，SPV包含投資、管理、建設(shè)、運營到維護的完整體系，無論是在競標環(huán)節(jié)，還是后期項目建設(shè)期，效率都較高。