7月29日上午，中度污染下的北京常營(yíng)鄉(xiāng)，北京第十水廠A廠項(xiàng)目（下稱水十廠）工地上，工人們正在罩著綠色圍網(wǎng)的墻體上施工。放眼望去，水廠沉淀池、碳吸附池、清水池等主體設(shè)施都已成形。

        “十幾年了，我想讓這個(gè)項(xiàng)目在我手中終結(jié)。”負(fù)責(zé)水十廠項(xiàng)目的北京安菱水務(wù)科技有限公司（下稱安菱水務(wù)）總經(jīng)理張恒利說。

        水十廠是繼成都自來水六廠后，中國(guó)第二個(gè)水務(wù)類PPP（Public-Private-Partnership，公私合作）項(xiàng)目，也是北京市首個(gè)利用外資建設(shè)市政設(shè)施的試點(diǎn)項(xiàng)目，總投資23億元。該項(xiàng)目早在1998年就立項(xiàng)，卻一直到2012年年底才動(dòng)土。而一般情況下，建一個(gè)水廠，用不了三年時(shí)間。

        究其原因，用北京大岳咨詢公司（大岳咨詢）總經(jīng)理金永祥的話說，中國(guó)PPP發(fā)展到現(xiàn)在，已經(jīng)歷五個(gè)階段，而所有PPP項(xiàng)目可能遭遇的難題，水十廠都撞上了。

        水十廠項(xiàng)目起步就遇到問題——招標(biāo)過程中，光是為了論證招標(biāo)文件的法律效力，就耗時(shí)近一年時(shí)間。這使得項(xiàng)目進(jìn)展整體滯后，以至于后期出現(xiàn)諸多變故：水源供給不上，市場(chǎng)供需倒掛，政府推動(dòng)態(tài)度消極，中標(biāo)方退出項(xiàng)目，土地價(jià)格一路飆漲，輸水管道改線。

        時(shí)至今日，擺在張恒利面前的，還有源水管道何時(shí)能開工，以及重新辦理諸多施工手續(xù)等問題。

項(xiàng)目招標(biāo)半年就結(jié)束，論證標(biāo)書法律效力卻花了近一年時(shí)間

        故事要從上世紀(jì)末說起。

        1998年，水十廠立項(xiàng)之年，適逢亞洲金融危機(jī)爆發(fā)，政府資金緊缺，而國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)又進(jìn)入快速擴(kuò)張階段。正是在這個(gè)時(shí)候，BOT（建設(shè)-運(yùn)營(yíng)-移交）這種利用私營(yíng)資本建設(shè)公用事業(yè)的商業(yè)模式進(jìn)入中國(guó)。

        水十廠項(xiàng)目采用的正是BOT建設(shè)模式，其占地面積約180畝，總投資23億元，設(shè)計(jì)處理能力為每日50萬立方米。按計(jì)劃，水十廠預(yù)計(jì)于2014年年底建成通水，主要為朝陽CBD（中央商務(wù)區(qū)）、通州新城等北京東部地區(qū)供水。

        曾擔(dān)任水十廠項(xiàng)目總顧問的金永祥說，北京啟動(dòng)水十廠項(xiàng)目的初衷，主要是摸索利用外資進(jìn)行城市市政建設(shè)，這也是為什么后來參加投標(biāo)的都是外資企業(yè)的原因。

        當(dāng)時(shí)，不管是民資還是外資，都巴望著獲得水十廠項(xiàng)目。項(xiàng)目開標(biāo)前，購買資格預(yù)審文件的企業(yè)和銀行，就達(dá)到三十多家。經(jīng)過篩選，最終5家聯(lián)合體進(jìn)入投標(biāo)程序，包括：法國(guó)蘇伊士和香港新世界聯(lián)合體，日本三菱和英國(guó)安格利安聯(lián)合體（下稱安菱聯(lián)合體），法國(guó)威立雅，英國(guó)泰晤士和日本三井聯(lián)合體，以及意大利一家水務(wù)公司。

        據(jù)金永祥回憶，政府招標(biāo)時(shí)主要看重四點(diǎn)——水價(jià)、融資能力、技術(shù)方案和法律方案，并且水價(jià)越低，投標(biāo)時(shí)得分越高。

        當(dāng)時(shí)，得分排名前三的分別是蘇伊士聯(lián)合體、安菱聯(lián)合體和威立雅，三者給出的水價(jià)分別是1.15元/噸、1.39元/噸、1.5元/噸，都低于政府估算的6.9元/噸。

        此時(shí)，政府卻遇到了兩難的問題。

        投標(biāo)文件有中英文兩種，給出最低水價(jià)的蘇伊士，其英文文件簽了字，中文文件卻未簽字。蘇伊士堅(jiān)持認(rèn)為文件有效，而排名第二的安菱聯(lián)合體認(rèn)為其無效。

        “蘇伊士給出的水價(jià)對(duì)政府來說很有誘惑力，但政府又擔(dān)心遭到國(guó)際投訴。”金永祥說，作為第二個(gè)水務(wù)類PPP項(xiàng)目，政府國(guó)際經(jīng)驗(yàn)不足，而當(dāng)時(shí)法律界意見不一，有的認(rèn)為蘇伊士文件有效，有的認(rèn)為其無效。

        為此，三菱聯(lián)合體聘請(qǐng)了北京康達(dá)律師事務(wù)所作為自己的法律顧問，北京市政府還召開專門會(huì)議，討論蘇伊士文件的法律效力。

        項(xiàng)目招標(biāo)半年就結(jié)束，論證蘇伊士標(biāo)書法律效力，卻花了近一年時(shí)間。

        “投標(biāo)函中承諾著水價(jià)、融資條件、融資交割條件等一系列事項(xiàng)，如果沒有簽字，就意味著蘇伊士沒有對(duì)政府的招標(biāo)書做出實(shí)質(zhì)性的回應(yīng)。”康達(dá)律師事務(wù)所合伙人劉文義稱，實(shí)質(zhì)響應(yīng)是BOT的核心內(nèi)容之一，有形式和內(nèi)容兩個(gè)層面，即形式上要求投標(biāo)方在文件上簽字，內(nèi)容上要求投標(biāo)方文件中承諾的東西是確定的。

        金永祥直言，按規(guī)則來，可以判蘇伊士標(biāo)書無效，不過水十廠設(shè)計(jì)規(guī)模是日供水50萬噸，蘇伊士和三菱聯(lián)合體的水價(jià)差2毛錢，一年就是三千多萬，政府也很糾結(jié)。

        據(jù)劉文義介紹，北京市政府組織專家對(duì)康達(dá)律所給出的意見進(jìn)行討論，最后論證蘇伊士的標(biāo)書無效。

        “作為招標(biāo)方，要注意標(biāo)書形式上的完善，政府需要有明確的法律和法規(guī)，一旦標(biāo)書有問題，就不能進(jìn)入評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)。”劉文義說，直到現(xiàn)在，國(guó)內(nèi)的BOT項(xiàng)目也面臨著類似問題。

項(xiàng)目撞上三大變數(shù)：北京申奧，密云水庫枯水，首都機(jī)場(chǎng)擴(kuò)建

        經(jīng)過招投標(biāo)一番惡戰(zhàn)，拿下項(xiàng)目的安菱聯(lián)合體和北京市政府又遇到了始料未及的問題——就在論證蘇伊士標(biāo)書有效性的期間，整個(gè)北京水務(wù)市場(chǎng)供需開始倒掛。

        金永祥說，1998年開始規(guī)劃水十廠時(shí)，北京一度計(jì)劃，從1999年到2004年，每年增加10萬噸供水，到2004年供水量達(dá)到350萬噸。然而，到了2000年，北京市進(jìn)入用水高峰時(shí)也只需要280萬噸供水，到2004年，北京實(shí)際用水量更是降到了230萬噸，而當(dāng)時(shí)供水能力已達(dá)到300萬噸。

        用水量出現(xiàn)下降，源于北京市工業(yè)企業(yè)的大規(guī)模外遷。2000年8月，北京市頒布《北京市三、四環(huán)路內(nèi)工業(yè)企業(yè)搬遷實(shí)施方案》，計(jì)劃用五年時(shí)間，使四環(huán)路內(nèi)企業(yè)的占地面積從彼時(shí)的8.74%降低到7%。當(dāng)年，三環(huán)內(nèi)20家污染擾民企業(yè)就實(shí)施了搬遷。

        不僅如此，2001年，北京申奧成功。2002年，北京市頒布《北京奧運(yùn)行動(dòng)規(guī)劃》，該規(guī)劃要求，在2008年之前，重點(diǎn)加強(qiáng)冶金、化工、電力、水泥等行業(yè)生產(chǎn)污染控制，東南郊化工區(qū)和四環(huán)路以內(nèi)200家污染企業(yè)全部完成調(diào)整搬遷，其中特別提出，首鋼完成減產(chǎn)200萬噸鋼和結(jié)構(gòu)調(diào)整目標(biāo)。

        “那個(gè)時(shí)候政府對(duì)城市發(fā)展規(guī)律認(rèn)識(shí)不多，工業(yè)企業(yè)外遷是一種社會(huì)變遷，誰都考慮不到。”金永祥直言，相對(duì)2008年的北京奧運(yùn)會(huì)，水十廠的確需要讓步。

        雪上加霜的是，原先規(guī)劃為水十廠水源地的北京密云水庫，1999年后一直處于枯水期。與此同時(shí)，水庫上游的農(nóng)民開始截流。而按計(jì)劃，水十廠每年應(yīng)從密云水庫取1.5億噸到2億噸的源水。

        要為奧運(yùn)讓步的，還有從密云水庫到水十廠約75公里的輸水管道——2004年，北京首都機(jī)場(chǎng)實(shí)施擴(kuò)建工程，占了水十廠輸水管道建設(shè)用地，輸水管道遲遲無法開工。

        金永祥說，幾十公里輸水線路的改動(dòng)，涉及到經(jīng)濟(jì)社會(huì)很多問題，給項(xiàng)目又加了一個(gè)變數(shù)。

歐盟東擴(kuò)，外資聯(lián)合體中途退出、回防歐洲

        在前述諸多變數(shù)之下，安菱聯(lián)合體于2004年7月正式要求終止項(xiàng)目，并向政府索要2000萬美元的違約款。

        劉文義告訴澎湃新聞（www.kxwhcb.com），安菱聯(lián)合體的退出，主要是因?yàn)轫?xiàng)目時(shí)間拖延太久，盡管北京市方面提出用南水北調(diào)來水作為水源，安菱聯(lián)合體仍擔(dān)憂南水北調(diào)的水何時(shí)能到北京。

        “其實(shí)項(xiàng)目出現(xiàn)這么多變故后，北京市政府也不愿意再推動(dòng)這個(gè)項(xiàng)目。”金永祥直言，因其是北京市第一個(gè)BOT試點(diǎn)項(xiàng)目，且采用國(guó)際招標(biāo)，北京市政府因而玩起了“規(guī)則游戲”。

        按照安菱聯(lián)合體和北京市政府簽署的協(xié)議，安菱聯(lián)合體要完成七八億元的融資，但直到其提出終止項(xiàng)目時(shí)也未能完成。

        金永祥說，由于當(dāng)初外企擠破頭要競(jìng)得水十廠項(xiàng)目，在后來的協(xié)議當(dāng)中，安菱聯(lián)合體放棄了一些諸如政治不可抗力等對(duì)自身有利的條件。而銀行則認(rèn)為企業(yè)無法承擔(dān)此類風(fēng)險(xiǎn)，提出只有政府愿意承擔(dān)，才貸款給安菱。

        “顯然，那時(shí)政府也不愿意承擔(dān)這類風(fēng)險(xiǎn)。政府高明的地方在于，我們沒有違約，安菱聯(lián)合體要退出就違約了，融資完不成也算違約。”金永祥后來總結(jié)，北京市政府在規(guī)則上占了優(yōu)勢(shì)，可進(jìn)可退。

        不過，金永祥提醒，這起B(yǎng)OT項(xiàng)目中，安菱聯(lián)合體的退出，也絕非僅僅是因?yàn)轫?xiàng)目外部諸多條件的變化。

        2004年，歐盟正式東擴(kuò)，保加利亞、羅馬尼亞、匈牙利、斯洛伐克等進(jìn)入歐盟。安菱聯(lián)合體中的安格利安想要回防歐洲，在歐盟國(guó)家擴(kuò)張。

        張恒利告訴澎湃新聞（www.kxwhcb.com），考慮到第十水廠建設(shè)的必要性，以及項(xiàng)目終止會(huì)給市政府帶來一系列法律風(fēng)險(xiǎn)，2005年5月，北京市政府決定繼續(xù)實(shí)施該項(xiàng)目，并同意外方退出，決定由北京控股和美國(guó)咨詢公司——金州控股集團(tuán)組成聯(lián)合體（北控-金州聯(lián)合體），對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行重組。

        金永祥說，安菱聯(lián)合體提出退出項(xiàng)目之際，北京用水需求實(shí)則又開始有所上升。同時(shí)，為消化南水北調(diào)來水，項(xiàng)目也有必要繼續(xù)建設(shè)。

        據(jù)張恒利介紹，水十廠建成完工后，每年將能消納1.8億噸南水北調(diào)來水，且能減輕北京對(duì)地下水的過度依賴。

建設(shè)成本一路飆漲，管道建設(shè)遭遇村民征地維權(quán)

        2006年12月，北控-金州聯(lián)合體與安菱聯(lián)合體完成項(xiàng)目重組。次年8月，北京市自來水集團(tuán)主動(dòng)加入到水十廠項(xiàng)目。北控、金州和自來水集團(tuán)分別占股33.875%、33.125%、33%。

        金州并不是一家突然出現(xiàn)的公司，從水十廠一開始啟動(dòng)時(shí)，其就是安菱聯(lián)合體的顧問和水十廠項(xiàng)目總承包商。

        原先供職金州的張恒利2013年接手水十廠項(xiàng)目建設(shè)，他每天都泡在五環(huán)邊上的項(xiàng)目工地上。說起水十廠項(xiàng)目，張恒利感到“心酸”。

        金州董事長(zhǎng)蔣超告訴澎湃新聞（www.kxwhcb.com），水十廠所在地當(dāng)年是按劃撥形式規(guī)劃為市政用地的，征地費(fèi)用也只有3200萬美元。由于項(xiàng)目未能如期開工，包括征地、拆遷費(fèi)用在內(nèi)，這塊地的成本已經(jīng)漲到八九億元人民幣。為此，北京市政府補(bǔ)償了金州2億元人民幣，作為征地費(fèi)用。

        與此同時(shí)，張恒利提出，有關(guān)部門已出臺(tái)新規(guī)，要求外商合資企業(yè)在中國(guó)的用地要通過轉(zhuǎn)讓的方式。這種情況下，項(xiàng)目涉及到的一系列證件和手續(xù)都要重新辦理。

        為了辦土地證，張恒利沒少跑路。

        “你要知道，把政府的這些部門拉到一起開個(gè)會(huì)不容易。”張恒利說，政府不應(yīng)根據(jù)投資者性質(zhì)來決定土地是劃撥，還是轉(zhuǎn)讓，而應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目本身的屬性來定。水十廠采用BOT模式，建的是市政設(shè)施，最終要無償轉(zhuǎn)移給政府，用地應(yīng)按照市政項(xiàng)目性質(zhì)采用劃撥形式。

        目前，水十廠項(xiàng)目依據(jù)北京市建委出具的工程協(xié)辦單開工建設(shè)。張恒利希望，政府部門能幫忙協(xié)調(diào)解決項(xiàng)目核準(zhǔn)批復(fù)過期問題、林地問題和北京市政府對(duì)項(xiàng)目用地的批復(fù)問題，以保證工程的合法合規(guī)，使得水十廠后續(xù)其他工程手續(xù)得以正常辦理。

        讓張恒利頭疼的還有2.67公里輸水管道的建設(shè)問題。輸水管道設(shè)計(jì)和勘察環(huán)節(jié)已完成，按計(jì)劃，本應(yīng)于7月底開工。但目前管道開工卻“卡住”了，與項(xiàng)目無關(guān)的征地遺留問題硬是“沾上”了水廠。

        如前文所述，水源改為南水北調(diào)來水后，輸水管道也改了路徑——水十廠原水輸水管道起點(diǎn)為東五環(huán)南水北調(diào)東干渠與幺家店路相交處，沿幺家店路向東敷設(shè)至凈水廠。

        這一輸水管道所經(jīng)區(qū)域有一起征地糾紛。據(jù)張恒利稱，北京市一政府部門旗下企業(yè)在征地中，欠了平房鄉(xiāng)九千多萬元，欠了高碑店鄉(xiāng)四千多萬元。

        “我們成了村民跟政府談判的籌碼，我們一施工，村民就拿棒子攆我們。”讓張恒利感到委屈的是，輸水管道在五環(huán)以外，而糾紛涉及的征地問題是在五環(huán)以內(nèi)，與水十廠項(xiàng)目并沒有關(guān)系。

        此外，張恒利提出，新股東2007年與政府重新草簽的特許權(quán)協(xié)議，主要內(nèi)容沿用了2002年時(shí)的基本精神，目前已違背項(xiàng)目實(shí)際情況，希望政府及有關(guān)部門盡快啟動(dòng)有關(guān)水價(jià)等問題的談判。

        對(duì)此，北京市水務(wù)局在回應(yīng)澎湃新聞（www.kxwhcb.com）時(shí)表示，由于水十廠正在建設(shè)過程中，因此尚不便對(duì)外進(jìn)行宣傳報(bào)道。

“中國(guó)要有一個(gè)PPP管理機(jī)構(gòu)，專門協(xié)調(diào)政府各部門利益”

        亞洲金融危機(jī)、工業(yè)企業(yè)外遷、北京申奧成功、密云水庫水源短缺、南水北調(diào)、歐盟東擴(kuò)，水十廠項(xiàng)目歷經(jīng)諸多變數(shù)的期間，也是中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)最快的時(shí)候。

        PPP模式在1980年代進(jìn)入中國(guó)，經(jīng)歷了探索、試點(diǎn)、推廣、反復(fù)和普及階段，水十廠項(xiàng)目正是誕生在試點(diǎn)階段。據(jù)金永祥的統(tǒng)計(jì)，水十廠項(xiàng)目經(jīng)歷的16年間，中國(guó)已有七八千個(gè)PPP項(xiàng)目在運(yùn)行。

        蔣超坦言，做PPP會(huì)碰到很多困難，有很多突發(fā)狀況，政府和企業(yè)共同解決以實(shí)現(xiàn)共贏，才是PPP的重點(diǎn)，“不要把責(zé)任都推給企業(yè)或者是政府”。

        張恒利則認(rèn)為，政府行政審批環(huán)節(jié)過長(zhǎng)，在PPP項(xiàng)目中，從文件或法律層面看，政府執(zhí)行力往往不夠。

        “政府是PPP項(xiàng)目合同的一方，要有契約精神，就應(yīng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)，履行協(xié)議中的責(zé)任，像征地、部門協(xié)調(diào)，我們企業(yè)是完成不了的。”張恒利說。

        金永祥、劉文義亦認(rèn)為，PPP的核心是基于完備合同下的契約精神。

        “英國(guó)一個(gè)BOT合同就是一本書，國(guó)內(nèi)一個(gè)BOT合同，頂多也就百十頁紙。”劉文義認(rèn)為，水十廠項(xiàng)目后面出現(xiàn)的諸多問題，皆源于一開始協(xié)議、合同的不完備，及相關(guān)方責(zé)任不夠明晰。

        財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所中國(guó)公私合作研究專業(yè)委員會(huì)秘書長(zhǎng)孫潔從2002年開始研究PPP，在他看來，PPP具有多樣性、復(fù)雜性和長(zhǎng)期性。

        孫潔指出，任何一個(gè)PPP項(xiàng)目，從“建設(shè)”到“運(yùn)營(yíng)”到“移交”，需要?dú)v經(jīng)二三十年時(shí)間，合同不完備，后期管理中勢(shì)必會(huì)出現(xiàn)較多問題。

        對(duì)于復(fù)雜性，金永祥感同身受：中國(guó)社會(huì)的復(fù)雜性更是讓PPP發(fā)展多了些阻礙；據(jù)其回憶，1999年初，水十廠項(xiàng)目所在地還是一片稻田，1999年底，他再去項(xiàng)目所在地時(shí)，那兒已被農(nóng)民種上樹，“為的是獲得多一點(diǎn)的征地補(bǔ)償”。

        制約PPP發(fā)展的，還有法律和專業(yè)人才的缺乏，以及運(yùn)營(yíng)資源的匱乏。同時(shí)，在企業(yè)承接的政府市政項(xiàng)目中，企業(yè)融資成本較高，融資利率往往高達(dá)8%至12%。

        孫潔認(rèn)為，PPP不僅是一種項(xiàng)目融資的方式，它更是一種提高政府對(duì)整個(gè)社會(huì)資源管理效率的方式。在風(fēng)險(xiǎn)分配上，政府不能承擔(dān)所有風(fēng)險(xiǎn)，像市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)方面的風(fēng)險(xiǎn)，政府敏感度遠(yuǎn)沒有企業(yè)強(qiáng)，一定是企業(yè)承擔(dān)。政治方面、政策方面的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)由政府承擔(dān)。

        “（中國(guó)）要有一個(gè)PPP管理機(jī)構(gòu)，專門協(xié)調(diào)政府各部門的利益，因?yàn)槠髽I(yè)協(xié)調(diào)不了，單個(gè)部門也做不了。”據(jù)孫潔介紹，英國(guó)在財(cái)政部下設(shè)立了基礎(chǔ)設(shè)施局，專門管理PPP。

        中國(guó)PPP發(fā)展有諸多需要規(guī)范的地方。孫潔建議，政府在招標(biāo)時(shí)，盡可能要求SPV（特殊目的載體）來競(jìng)標(biāo)。這是因?yàn)椋琒PV包含投資、管理、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)到維護(hù)的完整體系，無論是在競(jìng)標(biāo)環(huán)節(jié)，還是后期項(xiàng)目建設(shè)期，效率都較高。