【編者按】

        政治的內容不僅是規定誰在何時得到什么，它還指導一群人怎么與另一群人相處。而國家的統一并非當然之事，國家內部的沖突與分裂往往也不僅是少數別有用心之人興風作浪的結果。如何理解那些在制度上、行動中失敗或成功的海外族群政治案例？澎湃新聞（www.kxwhcb.com）思想市場欄目特別邀請了上海政法學院族群政治研究小組研究員鄭非為我們撰文講述“海外族群沖突”。

薩拉托加大捷是世界史上著名的戰役，是北美英屬殖民地十三州獨立戰爭的轉折點。

如何統治帝國？

        一個大帝國如何統治一個自成一體、人口眾多的邊地？

        這是1760、70年代的英國人普遍要考慮的一個問題，他們的煩惱的源頭是日漸生事的北美十三殖民地。

        英美分歧的由來是一個大題目，此處無暇贅述，只能說，當代史學家一般認為，英國對北美實際上沒有什么經濟與政治壓迫。當時的人們也承認這點，比方說北美的保皇主義者彼得·奧利弗（Peter Oliver）批評說：“這是地球上從未有過的最胡鬧和不自然的叛亂。”而美國建國之父之一埃德蒙·倫道夫也承認：“（美國革命）沒有直接的壓迫因由，不是基于倉促的感情之上……（實際上）是理性的結果。”

        事實上，在很長一段時間里，雙方分歧的焦點似乎都出在“無代表不納稅”這個話語上。美方堅持認為，英國對美征稅于法無據。對英方來說，事關英國憲政傳統，這個質疑其實頗難辯白，只能支支吾吾。假如說“無代表不納稅”的話，那么為什么大英帝國不爽快接受這個意見，讓殖民地往英國國會派出代表呢？

        事實上有一大批人在英美危機甫發時就提出了這個建議。不列顛駐美洲的官僚們對此最熱心。比方說馬薩諸塞總督伯納德在1765年11月在一封信中提議，“北美人認為他們不服從是有理有據的，因為他們在國會中未得代表。這種情況就為我們指出了一條出路，以其之道還施彼身，來強迫他們服從。讓他們的話當真，讓他們現在派出代表。北美大陸派三十人，西印度群島派十五人，應該就足夠了。既然在這個議會中殖民地得到了真正的代表，那么就對美洲政府事務兜攬到底。發布議會法令建立一個完整而統一的政府體系，根據他們自己的原則，北美人將不得不順從之。讓大不列顛和美洲之間的關系一錘定音。從此美洲政府的權利，以及它們對大不列顛的服從，將一勞永逸的擺脫疑慮和爭論。”

        這個提議無論是在倫敦還是在殖民地都遭到了冷遇。

        在倫敦一方，冷淡的態度來自于多種理由。有些理由自私，有些瑣碎，有些出于愚昧無知，而有些則確實是由于制度限制。比方說，當時的議員是不領薪水的，所有人都必須自掏腰包。倫敦米貴居之不易，（據政治學家埃德蒙·伯克估計）外地議員一年的花銷至少在一千英鎊（這筆錢不是小數目，狄更斯小說《孤星血淚》里面說，15英鎊就能在外地開個鐵匠鋪子，可見其價值。如果按照購買力來說，1765年的1000英鎊相當于2010年的10萬7千鎊，如果按平均收入水準來說，這1000英鎊相當于2010年的157萬鎊），未必有那么多殖民地居民能花的起這個錢。殖民地政府每年總的行政經費（根據亞當斯密的計算，扣除馬里蘭和北卡羅納）大概是64700英鎊（且各殖民地有別，新澤西也只有1200鎊）。如果每個殖民地派四個代表，就要總共花銷52000英鎊，所以殖民地政府愿不愿意花這錢很難說。如果是由帝國政府給薪水的話，就很難只給殖民地議員發，不對不列顛議員一視同仁（光下院議員就有558人）。況且，給議員給付薪水有違英國的傳統政治觀念，在此觀念中，議員應該是有身家能“獨立”的人，這樣才能保證政治永遠不會“墮落”成平民政治。如果是國王用自己的行政經費來發，那就更不行了，這直接違背1707年《任職法案》，該法案規定，“凡議員得到國王任命或從國王那里領取薪俸后，就失去了議員資格。”制定此法案的目的是為了防止國王在議會中安插培植親信。只有這樣才能保證議會作為制衡王權的政治存在。

        談完錢再談人。伯納德建議的數目是30人，但美國革命領袖之一約翰·亞當斯要求根據人口比例來派代表，因此北美代表應該達到250人左右。下議院已經人滿為患。美洲代表來的話，人少了不起作用，人多的話，有人就擔心國會會臃腫不堪、喧囂混雜、運轉不靈與管理不便，國事必受影響，甚或有政治動亂的危險。再說，美洲派代表，愛爾蘭、魁北克、西印度群島諸殖民地以及東印度公司派不派？怎么平衡？

        還有一個問題，不列顛美洲路途遙遠，而不列顛的議會代表是每年一選，等到美洲代表選舉完畢前往不列顛赴任，議會議事早已進行良久，黃花菜都涼了。

        不過，這恐怕不是最主要的反對理由，因為無論是錢、代表人數還是選舉制度，即使沒有一致意見，還是可以坐下來談談，而談判本身就是有好處的。

平等的問題

        倫敦最主要的反對理由恐怕有兩個。一是害怕美洲代表在國會中組成一個穩固的政治利益集團，同政府的反對派合作，或者與不列顛的工商階層結合，來危害地主的利益（地主鄉紳仍然是國會的主要組成部分）。這是階級考慮作祟。二同母國與殖民地力量對比此消彼長有關。在一個世紀之內（十七世紀到十八世紀）殖民地的人口增加十倍（從20萬到200萬），不列顛人口相對增速要緩慢的多（400萬到700萬），此人所共知。從幅員和資源含量上來看，美洲社會成長的空間也要大的太多。如果允許北美正式成為帝國頂層政治結構一部分的話，那么一步步發生由不列顛向北美的權勢轉移是相當可能的。

        也許正是由于以上這些考慮，歷屆英國首相才搖搖頭拒絕了這個建議。據說國會里面找不出十個人贊同這個提議。

        盡管不列顛不甚熱心，但殖民地自己恐怕也并不歡迎這個口號落到實處。也正是在1765年，馬薩諸塞殖民地議會決議說，派代表前往不列顛國會是不切實際的（Impracticable）。殖民地所有政治派別，無論是效忠主義者（Loyalists）還是激進派（Whigs），盡管在對母國的政治態度上各持一詞，但在這個問題上意見一致。

        首要的理由當然是地理距離。根據北美政治生活的傳統，地方選民通過發給其代表指令來保證議員的投票符合地方利益，英美之間橫隔大洋，使議員有不了解民情的危險。但這個理由其實說不過去，因為長期以來，各殖民地都在倫敦派駐代理人，以游說議會，保護地方利益。之前怎么沒有人抱怨這個問題呢？

        瑞德（John Phillip Reid）在研究這個問題的時候，認為殖民地居民對地理距離的擔心其實不是由技術因素而是由政治因素促發的。那就是當時殖民地的觀察者認為英國國會非常腐敗，充斥著宮廷的附庸關系與大臣的暗中賄賂。這樣在監督不便的情況下，代表本身能不能抵制住誘惑，行事公正，就很讓人擔心。

        但最根本的障礙在于，即使殖民地向不列顛派出代表，他們都只會構成國會中的少數。馬薩諸塞議會解釋道：“我們不想要國會代表，原因在于我們不認為殖民地將得到平等和充分的代表。如果不平等，那就根本沒有效果。”賓夕法尼亞一份報紙刊登讀者來信，說：“在國會有代表能對我們有什么好處呢？除非不列顛和殖民地的利益一致，那么在國會有代表才有意義。在這個（設想中的）國會里，絕大多數人，家在不列顛，利益也在于斯，事務又是通過多數票決來決定的，如果我們期望美洲的利益（同他們的利益相反）能夠得到考慮，那會是很荒謬的，荒謬程度如同期望從一個在爭端中自任法官的人手上獲得公正差不多。”而不列顛議會可以借助此合法程序對美洲任意立法，北美人只得啞口無言。

        所以你看，拋開表面上的代表權問題，實際上雙方所爭執的，是帝國的邊緣地帶與中心究竟應該持有何種政治關系。

        對殖民地來說，到底怎樣代表才是“平等”和“充分”呢？按照人口、財富與稅基平等分配議席？這里的關節仍然是，不列顛太大，殖民地太小（雖然小卻不可以被忽略），不列顛太單一，殖民地太分散。

        現代政治學通常認為，在類似這么一個分裂社會（divided society）中實行多數民主制，非但不能彌合分歧，反而會促進沖突的激化。

        因為，要想在議會中，而不是在街頭上或戰場上解決爭端，其實有一個前提條件，那就是羅伯特·達爾（Robert Dahl）所形容的“相互安全”（Mutual security），即必須給雙方的基本利益或權利提供最低限度的特殊保護，以便在投票中的失利不會對一方的生存或議價能力產生徹底剝奪。而不列顛所使用威斯敏斯特（westminster）政治體系的特征有二：一是少數服從多數，二是政治圈子被劃分成當政派和反對派。假如一個社會中的多數和少數界限相對固定（如不列顛和北美），凡事按照少數服從多數的方式（沒有給少數以特殊保護）來進行政治和社會資源的分配，很可能就會形成多數的壟斷，以程序上的平等建立排他性的統治。

        要避免這點，有多種方法。有一種方法是現代瑞士、比利時、荷蘭、奧地利等多族群國家所使用的——“協和模式”（Consociational Mode）。該方法有這么一些特色：1，政府組成人員里面包括所有主要社會板塊的領導人（不分當權派、在野派，沒有政權的輪流）；2，在重大政策問題上允許弱勢一方擁有否決權；3，選舉程序采用比例代表制，甚至給予少數族群以超出其人口比例的政治代表席位；4，政治程序極端注重妥協和協商；5，社會、經濟資源的分配也按照比例進行；6，各社群內部高度自治，中央地方互不統屬。比方說在瑞士，德語人口是大頭，但瑞士政治中有一條規則就是，聯邦委員會（瑞士的最高行政機關）中七個成員里面必須有兩個人是法裔或意裔出身。

        這種現代思想絕少“一統”觀念，承認差異與社會分歧，明了異己的存在，對當下的政治現實不以為必然，以及抱定一顆共存的心。當時的帝國諸公恐怕念不及此。

        總之，只是往國會里面派出殖民地代表這條路子是走不通的。因為殖民地真正需要的，不是“平等”，而是“特殊”。沒有這種“特殊”，殖民地的焦慮無法得到排解。在一個帝國內，指望“平等換忠誠”，是有難度的（更不要提不平等了）。

設計“特殊”

        那怎樣在帝國設計中體現這種“特殊”，又不至于否認大家還處在一個政治共同體之內呢？

        在1765年后，殖民地居民已經開始提出，大家都是英國人這個事實，并不意味著英國是一個單一國家。大英帝國是由不同部分組成的政治社會共同體，在這個共同體內，北美殖民地人民與不列顛人民的地位是平等的。作為平等的一員，帝國的各個部分應該各自管理自己。殖民地與不列顛的共同點在于，“效忠于同一個君主，法制相通”。 時人如此說道：“（不列顛與殖民地）應該被看成是同一個王國（kingdom）下的不同國度（countries），它們的處境使得它們不能建立一個共同的議會，這使得它們要依賴它們的統治者來作為這么一個分立政體（partial polity）的共同基礎，這樣才能最好的適應各自的環境。”一個化名為Britannus Americanus的作者在波士頓公報（Boston Gazette）上發表文章，拿不列顛與漢諾威之間的例子做了比方，認為除了有同樣一個國王之外，不列顛議會對漢諾威并無管轄權。杰斐遜在1774年撰寫《英屬美利堅權利概觀》的時候，提出，北美與不列顛應該以平等的資格共同擁戴英王，而北美與不列顛之間的關系可類比于未有合并協議之前的英格蘭與蘇格蘭之間的關系。在這個關系中，“只有一個行政首腦，而沒有其他必要的行政聯系。”換言之，杰斐遜提出了“共主體制”解決方案。

        但這個想法也是行不通的。固然，后世有政治學家，如唐納德·霍爾維茲（Donald Horowitz），認為假如一個強有力的總統是通過人口和地域上的絕大多數（Super-majority distributional formula）或轉票制（subsequent-preference voting)選出來的，那么比起議會制來說，能更好的彌合社會分歧，使得政治不那么排他。這是因為總統的任期和穩定度都要較內閣首長為長和高，受多數民意的控制要少。由于特定選舉制度決定他（她）會是一個穩健派，這樣也有利于減輕少數的憂慮。

        問題在于，英國國王無法充當這樣的角色。首先是因為他得位于世襲，并不需要把自己的執政地位歸到北美人民的擁戴上；其次是因為當時的政治理想是King in Parliament， 無論是在不列顛還是在北美，人們對王權都有很強的防范心理。總統無需顧忌合法性的問題，但國王卻很難違背任何一個立法機構的意愿，強行執行可能不受一部分人歡迎的政策。

        換句話說，國王本身實際上起不到帝國樞紐的作用。

        那么，還有什么其他可供選擇的方案嗎？有人在1768年提出，可以集合不列顛、愛爾蘭、北美諸殖民地、西印度諸島，成立一個帝國議會，專門負責帝國總體事務（整體防務、規制商貿和海洋等），然后各地保留自己的議會，自行處理一切內部事務（包括收稅）。這其實是對往國會派出殖民地代表的改進方案，可以用限制國會權力范圍的方式來緩解殖民地被多數壓倒的焦慮。但是這個建議不會通過不列顛那關。如果說吸納殖民地代表還在國會的考慮范圍之內（1778年一支不列顛國會的代表團被派往北美，向大陸會議提出和解建議，正式提出在不列顛國會中容納美洲北美），將自己降為一個帝國總議會的下級機關，恐怕很難被國會接受。大英帝國在美國革命之后至今也從未建立這么一個帝國議會。

        還有一個選項是在北美殖民地單獨建立一個“大陸議會”。這個方案是一個妥協方案，并不尋求殖民地進入大英帝國的最上層政治結構，但同時各殖民地合力則強，提升它們在帝國正式結構中的地位，以形成傾斜式雙頭帝國。

        殖民地人民曾經很認真的考慮過這個方案。1774年第一屆大陸會議花了大量的時間在討論未來的帝國政治結構上。約瑟夫·蓋洛韋（Joseph Galloway）是賓夕法尼亞代表，在這次會議上，提出了所謂的“蓋洛韋方案”。根據這個方案，在十三殖民地上將會建立一個北美殖民地總議會（grand council），這個議會的成員將由各殖民地議會派出的代表組成。凡不列顛議會涉及北美事務的立法，這個議會擁有否決權。該議會對北美事務的立法，不列顛議會也擁有否決權。與總議會一起，還將設立一位總統或主席，由英王任命，由他來負責北美的行政領導，由總議會來監督與制約。簡而言之，這個計劃將造就一個傾斜式的雙頭帝國結構，北美總議會和不列顛議會將構成大英帝國在北美領土的上下兩院。當然，蓋洛韋計劃并沒有將北美總議會同不列顛議會并列，而是承認，北美總議會是不列顛議會的下級分支。這個計劃被看做是一個向英國遞出的橄欖枝，得到了許多代表的支持，從1774年9月28日到10月22日近一個月時間內，第一屆大陸會議都在討論這個方案。到22日，大陸會議進行了投票，結果是6:5，以微弱劣勢，該方案被否決。之所以遭到否決，可能是因為很多代表的地方主義情緒，他們對這么一個總的大陸政府的可行性表示懷疑。但這個方案最根本的缺陷是，來的太晚。當時英美爭執已深，面對不列顛的步步緊逼，要求殖民地承認不列顛在美洲事務上有立法權，實在是強人所難（這個方案要求殖民地做出讓步，讓弱者在沖突面前主動退卻，實在困難）。此外，不列顛的當政者也不太會考慮這樣的做法。如果說將北美代表納入英國議會算是激進做法，那讓各殖民地擁有對殖民地事務立法的否決權，恐怕也不算溫和。直到最后，不列顛的統治階級也沒有考慮過這樣做。

        最后一個政策選項是，不列顛議會以立法的形式將1763年以前的政治潛規則明了——不列顛議會負責總體事務，但將內部事務留給各殖民地議會自行處理。一批英國政治家，比如查塔姆伯爵（威廉·皮特）在1775年2月、柏克在1775年3月分別在議會中發表演講，主張“在實踐上，回到經驗所一致指明的最好辦法。”提出幾項基本提議：承認殖民地議會的合法資格，承認其有益于帝國，承認由殖民地議會自愿輸將而不是被動納稅才符合帝國利益；帝國不干涉殖民地的憲章。我們從事后看起來，這種“什么都不做”的辦法，也許可行，雖然爭端的結構性根由沒有消除掉，但是把爭端的具體理由抹掉，也能得過且過，一如以后的澳大利亞、新西蘭、加拿大故事。但是這個主意的缺陷是，它必須有一個互信的環境和歷史清白的基礎，而且要求強者（不列顛）首先做出讓步。到了1775年，當雙方已經有了足夠多的沖突的時候，這個方案就顯得不夠讓人信服。盡管殖民地可能會愿意接受這個方案，但是大英帝國在直接的沖突中已經賭上了自己的榮譽。而且，這一計劃比起1763年體制要更削弱中央政府的權限，后退，很可能在歐洲國家以及大英帝國其他的殖民地眼中，看起來像是可恥的投降與虛弱的表現（蓋洛韋方案好歹還給了不列顛部分主權）。

        這樣，蓋洛韋方案和柏克方案都有一些問題。強者和弱者都各自有不能、不愿后退的理由。

        至此，憲法選項用盡。可以用來解決英美雙邊爭執的政制方案，由于種種理由，都被否決。剩下的，唯有戰爭一途了。大英帝國的統治者，沒有身處一個多元帝國之內的自覺，他們還在用建設民族國家的思路，來經營一個帝國。這樣，從某種意義上講，大英帝國在美洲問題上的失敗，就是政治想象力與政治智慧的失敗。

        今人總結美國革命的教訓，也許會想，想要避免類似革命，乃至以后在多族群國家里面避免國家分裂，只要反英國之道而行之就行了——給少數族群公民以相應的政治權利和代表，平等待人。簡言之，人人有選票。這肯定是一個過分簡單的歷史教訓。為政者不可不察。