今天為我們撰文的作者是河南省偃師市主管規劃的副市長張曉陽。2011年，他以高校規劃副教授身份來到偃師掛職至今——這里正是他的老家。

偃師是洛陽下轄的縣級市，不僅歷史文化資源豐富，還長期位列中國經濟百強縣之中。

張曉陽從政府工作經驗出發，反觀城市規劃這門營城之術及相關實踐，與我們分享了諸多有價值的思考。從中，我們可以看出政府看待規劃的路數，也期待張老師所說的一些可能的變化盡早發生。

政府是城市規劃的組織者、實施者和全過程管理者。某種程度上講，政府陪伴一輪規劃的時間最長，對規劃好壞的體會最深，對規劃到底該怎么做，想得可能不比設計院和專家少。

從政府視角看，規劃體系不僅是一個技術理論體系，還是一個管理實施體系，更是一個空間利益分配體系。政府看規劃，要比專業看規劃，寬泛得多，實用主義得多，“不照路數”得多。

作為從高校來到地方任職的觀察者和實踐者，從政府視角看，我認為當前的規劃模式還有可進一步完善之處。下邊是對設計院提出完善規劃編制模式的幾個建議：

1.早期介入

早期介入是政府執政方略形成期的規劃介入。如果執政方略成型后，才讓規劃專家去編制規劃，編出來的規劃基本上就成了執政方略的解碼器或傳聲筒。

目前規劃專業對重大行政決策的早期介入途徑不多，這是實際情況。但隨著政府對規劃理解得越來越深，規劃專家作為政府咨政身份，介入地方發展和建設方略早期決策的可能性越來越大。

2.充分謀劃

政府在規劃編制之前，有一個很重要的環節，是對如何發展進行謀劃。規劃服務于發展需要，并引領發展和建設，是大部分政府對規劃的共識。

所以，政府在編制規劃之前，更多的是把地方的發展思路想清楚。規劃人員如果不懂發展去編規劃，那就是瞎編。規劃專家應該有點行政素質，對地方發展應該有一套自己的見解。

3.強調策劃

不同時期、不同地方的政府，建設和發展城市的目的不同。從早期的“城建出形象”，到近些年的“土地財政”和“城鎮化”，再到現今的“產業興城”和“新型城鎮化”。政府對“建一個什么樣的城市”的理解不同，就催生不同的營城理念。

營造城市——把城市建起來、讓城市轉起來，就是所謂的“規劃策劃”。規劃策劃要解決“如何定位自己”、“要達到什么樣的建設和發展目的”、“土地、礦山、自然等優勢資源如何用”、“如何營造特色和核心競爭力”、“錢從哪里來”、“人從哪里來”、“讓誰來建”、“總體實施方略是什么”等一系列問題。

政府除了需要一套規劃方案外，更需要上述問題的答案。這些往往是政府下大力氣摸索、思考和參悟的問題，卻往往是在每一輪規劃設計編制中，規劃專家做功課很不足的地方。規劃專業當然沒必要給出所有答案，但如果這個專業不擅長解決這些節骨眼上的問題，將是十分大的缺憾。

4.逆向規劃

靠某一輪規劃的專題研究，來把本地規劃的重大問題解析透徹，是很難的。好的規劃應該能伴隨各方面實踐的驗證過程而不斷修正自身。

如果想在一輪規劃中做好各級規劃，建議同步來做總體規劃、重大專項規劃，以及控制性規劃，甚至核心區城市設計。這種做法在業界看來匪夷所思，但實踐中卻往往會催生最落地的規劃。

該做法在專業上是違背常規的，對編制單位來說是復雜困難的，對規劃編制市場是一種沖擊，更重要的是，這和一般的審批流程不搭調。但不少實踐卻證明，這是有效且真正負責任的做法。很多規劃被來回變更，一方面有政府自身因素，另一方面也有很多規劃經不起實踐檢驗的原因。

在一輪規劃中，由一個混合型團隊，做一套總規和控規，加幾個關鍵的專項規劃（產業、給排水、供電、供熱、供氣等視情況選擇），加核心區的城市設計，加幾個近期建設地塊的修建性規劃，這將是一套符合實際且有前瞻性的好規劃，能兼顧各方面在近中遠期的各種需要。

5.混合規劃

建議編制城市規劃的同時，同步啟動發展重點專項規劃。譬如，當前為達到“以產興城”和“人的城鎮化”的目的，我們更需要的是，讓城鎮化政策設計、城市產業規劃和城市規劃同步來做，并由不同專業協調。如果沒有這兩種目的做先導，城市規劃會失去主旨，或許僅意味著一堆圖紙。

6.過程規劃

對編制單位來說，一項規劃業務的周期當然越短越好；對規劃審批部門來說，當前也沒有這樣的制度，保證設計單位能進行過程性的動態規劃。

但從事物發展規律講，規劃的編制和落實本應長期互動。怎么辦？兩者相較，取其折衷，可適當拉長規劃的編制時間，至少，要有幾個實施例子去驗證過規劃后，再去結束規劃。

7.利益規劃

規劃對各方利益的觸動是非常大的。但規劃在強大的利益沖動面前卻極其脆弱。業界對此有共識，卻缺乏深入探討。一張規劃圖，就是一張社會各階層和所有建設發展參與者的利益布局圖。規劃背后的利益分配，是值得規劃專業深入思考的問題。

我國規劃的規范和用地配比要求基本框定了規劃的利益分配格局。但問題遠沒有那么簡單。通過看一家開發商的開發地塊的修規方案，就能看出來這個企業的文化和精神；一個重要公建設施放在哪條道路上，會讓這條街的地位大幅提升；為何會出現那么多違背規劃的行為；如此等等。

平心而論，如果這些問題也交給規劃單位考慮，未免強人所難。但規劃被亂變或亂調的根源，不就是利益驅使嗎？規劃不去考慮利益問題，豈不是沒有觸及規劃的核心嗎？規劃的“硬仗”，在于空間利益的謀劃。在滿足規范和專業前提下的利益格局布置中，需防范各種不良的利益沖動，這已成為規劃編制和審批中需要挖空心思考慮的問題。在規劃的源頭上，不給不良利益沖動以實現的機會，這是有可能實現的。

8.成本規劃

規劃方案出來后，要算各種帳。現在我們比較重視城市經營，那就要多算經濟賬。那種只管出藍圖、不在乎建造和運營成本的規劃，會為被廢棄或不斷調整埋下伏筆。

9.權力分配

城市的權力正在分化：由原來的政府主導，到市場主導，到政府、市場和市民各自權力的相對均衡。一個簡單的規劃措施就能反映權力分配的結果：城市重要的位置，是給政府辦公，給企業總部，還是給市民廣場？這代表這個城市對哪種權力更為尊重和推崇。

10.功效設計（人本設計）

不精通功用而追求形象的設計正在廣泛失去市場。全國諸多城市，都在一條河、一條河地復制河岸景觀，卻忽視一個50萬人口城市里的河岸和500萬人口城市的河岸在功用上的不同，不去分析誰來用、多少人會用、這些人喜歡怎么用、有沒有錢來建、有多少錢去維護等問題。這樣會把這個地方害得很苦。這方面的虧，我們吃的太多了。

11.實施規劃

不能光擅長在圖紙上“造城”，而不擅長“營城”。好的規劃應該對“建設—開發—運營城市”提出落地的“建設性意見”。不重視實施的規劃，也是不給自己留后路的規劃。話說回來，不懂得怎么開發、營運城市，還談何規劃城市？這樣的規劃，在圖紙上畫畫可以。若按圖紙建，就是建個城市的殼子，這是可怕的。