編者按： 三位作者分析了上海的人地矛盾，同時(shí)也提出了一些解決方案和路徑。

        造成上海的人地矛盾的癥結(jié)，不僅是總量性的，更主要是結(jié)構(gòu)性的，上海長期以來的以土地?cái)U(kuò)張推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和吸納人口膨脹這一傳統(tǒng)發(fā)展模式已基本沒有空間。因此，化解上海人地矛盾，需要在建設(shè)用地的集約節(jié)約利用水平上實(shí)現(xiàn)大幅提升，而提升的主要目標(biāo)在產(chǎn)業(yè)用地，主要空間在郊區(qū)。

        基于此，本文提出如下表所示的三個(gè)化解上海人地矛盾的思路方案，力求通過改善用地結(jié)構(gòu)空間布局和提升產(chǎn)業(yè)用地產(chǎn)出效率兩類主要手段，來化解上海的人地矛盾狀況。

        （1）方案情景分析

        基于上述備選方案，同時(shí)將保持現(xiàn)狀土地利用模式方案作為對比研究基準(zhǔn)，我們對上海未來的人地關(guān)系狀況進(jìn)行了若干種情景分析。

        測算結(jié)果表明，在2020年建設(shè)用地總規(guī)模約束下，如繼續(xù)上?，F(xiàn)有的建設(shè)用地利用模式而不做任何改善，人均建設(shè)用地水平維持在128.04 平方米/人的現(xiàn)狀水平，則既有的土地產(chǎn)出效率將難以維持經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的平穩(wěn)發(fā)展需求，同時(shí)，維持現(xiàn)有生活水準(zhǔn)的人口容量為2502萬人，僅比2010年人口多199萬人，一旦突破，人地緊張局面將進(jìn)一步惡化，從而直接影響上海城市可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程。

        如著力于方案一，則可通過提高生產(chǎn)用地的產(chǎn)出效率，保持未來經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的需求，同時(shí)使工業(yè)用地占建設(shè)用地比重下降為15%，有效釋放出約204 平方千米建設(shè)用地用于居住、交通、綠化和公共服務(wù)等生活性服務(wù)用途，新增加置換用地可使總?cè)丝谌萘刻嵘?850萬，此情景下，人均建設(shè)用地水平達(dá)到113.2 平方米/人，土地使用集約化水平得到一定程度提高。

        如著力于方案二，則可重點(diǎn)通過提升城市郊區(qū)郊縣城鎮(zhèn)地區(qū)的集約化水平，使得人均建設(shè)用地水平達(dá)到97.5 平方米/人，在保持未來經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展的需求的前提下，至2020年總?cè)丝谌萘靠商嵘?308萬。

        如兩途徑并用，則在滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求的前提下，可使人均建設(shè)用地水平保持在88.2 平方米/人，同時(shí)建設(shè)用地產(chǎn)出效率提升8.2%，2020年總?cè)丝谌萘靠商嵘?657萬。當(dāng)然，以上情景分析基于所有建設(shè)用地均進(jìn)行全面調(diào)整的假設(shè)，并未考慮實(shí)際可操作性，因而上述結(jié)論僅表征為對未來人口容量的一種理想化預(yù)期，主要分析成果如下表所示。

        （2）上海人地關(guān)系的合理調(diào)控目標(biāo)

        在用地結(jié)構(gòu)雙優(yōu)化模式的基礎(chǔ)上，需要進(jìn)一步考慮建設(shè)用地產(chǎn)出效率提升幅度和區(qū)域用地結(jié)構(gòu)調(diào)整的可能性。

        因此，在理想方案的基礎(chǔ)上，考慮到上述可能性，通過將雙優(yōu)化模式分別聚焦于“有效提升市郊七大新城集約化開發(fā)水平”和“提升工業(yè)用地產(chǎn)出效率進(jìn)而促進(jìn)土地用途合理轉(zhuǎn)性”兩大舉措，則可實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地產(chǎn)出效率年均增幅達(dá)6.2%，到2020年，在建設(shè)用地產(chǎn)出效率提升至10.97億元/平方千米的目標(biāo)下，可同時(shí)實(shí)現(xiàn)工業(yè)用地占建設(shè)用地比重逐步降至20%以內(nèi)，屆時(shí)上海人口總規(guī)模可能達(dá)到的容量為2904萬，較2010年新增人口容納能力600萬，人均建設(shè)用地水平為111.07平方米/人，這是與建設(shè)用地未來一段時(shí)期實(shí)際調(diào)整能力相匹配的極限容量。

對策研究

        作為中國最有吸引力的城市之一，同時(shí)也作為國際上有較大影響力的大都市，上海未來還將對外來人口產(chǎn)生巨大吸引力。同時(shí)，和諧社會(huì)的建設(shè)又要求上海未來在民生和公共服務(wù)設(shè)施方面給予更大投入，其中必然包括土地投入。顯然，在土地使用方面的“總量和結(jié)構(gòu)性失衡”，導(dǎo)致上海在人地關(guān)系的宏觀調(diào)控上陷入“兩難困境”：或控制或降低人口規(guī)模，或增加土地供給，但事實(shí)上二者可操作空間都很小。當(dāng)務(wù)之急，上海要尋找到一條新的解決人地關(guān)系矛盾的切實(shí)可行之路。

        通過情景分析可看出，首先，上海人地矛盾雖然突出，但仍有“較大改善空間”，通過積極推進(jìn)建設(shè)用地的優(yōu)化調(diào)整，到2020年上海較現(xiàn)狀還是有望新增600萬人口的合理容量。

        其次，上海人地矛盾的核心是建設(shè)用地的結(jié)構(gòu)性失衡和人口與建設(shè)用地的空間錯(cuò)配，而測算表明現(xiàn)階段“改善的空間”主要在于新城的集約化開發(fā)。

        再次，不論加強(qiáng)外圍區(qū)域緊湊發(fā)展，還是產(chǎn)業(yè)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整，影響其順利推進(jìn)的主要障礙基本上都是體制性的，根本解決人地矛盾需要“制度突破”。

        結(jié)合上述判斷，若要有效化解上海人地矛盾問題，需要以推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為指導(dǎo)方針，重點(diǎn)聚焦市郊新興增長極培育和中心城區(qū)功能提升，從加速產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、優(yōu)化用地結(jié)構(gòu)、提升利用效率、創(chuàng)新用地模式和適度調(diào)控人口規(guī)模等重點(diǎn)角度切入，通過推進(jìn)土地集約利用和制度創(chuàng)新，有效破解現(xiàn)狀人地關(guān)系緊張困局，支持經(jīng)濟(jì)社會(huì)長期可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

        1.加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，推進(jìn)用地轉(zhuǎn)性

        一是結(jié)合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，擴(kuò)大服務(wù)業(yè)用地規(guī)模。要加大對落后產(chǎn)能的淘汰力度，進(jìn)一步加快制造業(yè)部門的收縮與服務(wù)部門的擴(kuò)展，在對現(xiàn)有工業(yè)用地進(jìn)行壓縮的基礎(chǔ)上，適度擴(kuò)大服務(wù)業(yè)用地規(guī)模。

        二是逐步降低工業(yè)用地比重，增加民生用地。逐步壓縮工業(yè)、倉儲(chǔ)等生產(chǎn)性用地比例，適當(dāng)提高公共基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)用地比例，尤其要確保郊區(qū)、城郊結(jié)合部等地區(qū)對公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施的用地需求，逐步形成符合上海打造宜居城市所要求的用地結(jié)構(gòu)體系。

        三是用好用足農(nóng)村用地，釋放更多利用空間。通過建立完善高效的城鄉(xiāng)土地一體化市場，將土地流轉(zhuǎn)、宅基地置換全部納入統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)范圍，同時(shí)要建立一套有效的利益分配機(jī)制，讓農(nóng)民、政府、開發(fā)商等不同利益主體都能獲得正常的利益。

        2.完善城市用地模式，創(chuàng)新土地使用制度

        一是高密度建設(shè)開發(fā)郊區(qū)新城。進(jìn)一步推進(jìn)郊區(qū)新城緊湊式集約化開發(fā)理念，增加基礎(chǔ)設(shè)施投資以及與民生相關(guān)的公共服務(wù)設(shè)施投入，加快促進(jìn)產(chǎn)城融合發(fā)展，提升郊區(qū)新城土地容積率，提高郊區(qū)土地利用率和產(chǎn)出率，做好對外交通連接，使上海整體上形成一個(gè)有機(jī)高效的城市網(wǎng)絡(luò)群。

        二是提升中心城區(qū)土地復(fù)合功能。持續(xù)推進(jìn)中心城區(qū)的改造與更新，充分利用城市規(guī)劃、建筑、能源和交通等領(lǐng)域的最新科技成果，積極探索土地混合用途開發(fā)，重視地下空間的開發(fā)利用和管理，提升土地復(fù)合功能。

        三是創(chuàng)新土地使用制度。以高密度緊湊型開發(fā)模式為導(dǎo)向，出臺(tái)地方性法規(guī)，適度突破國家及地方對建設(shè)用地尤其是工業(yè)倉儲(chǔ)用地建筑容積率上限規(guī)定，實(shí)行總量控制、分區(qū)調(diào)劑，同時(shí)，加快推進(jìn)城市規(guī)劃、土地規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃“三規(guī)合一”。

        3.提高地均產(chǎn)出效益，突破產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸

        一是要加快推進(jìn)存量土地資源二次開發(fā)利用。挖潛低效利用土地和閑置土地資源，通過土地置換，閑置廠房租賃回購等途徑，為引進(jìn)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目提供發(fā)展空間，提高土地利用效率。

        二是鼓勵(lì)多種形式提高土地產(chǎn)出效率。通過政策激勵(lì)，鼓勵(lì)有條件的企業(yè)在原有廠房基礎(chǔ)上改擴(kuò)建以適度提高建筑容積率；完善各類工業(yè)園區(qū)節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，從容積率、投資強(qiáng)度、土地產(chǎn)出率、綠地率等方面加強(qiáng)土地集約利用考核評(píng)價(jià)；對于處于落后產(chǎn)出水平的工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行限入制，進(jìn)一步提高工業(yè)園區(qū)土地產(chǎn)出強(qiáng)度；同時(shí)要建立完善的存量用地監(jiān)測、監(jiān)管機(jī)制，重視存量土地二次開發(fā)跟蹤管理。

        4.適度調(diào)控人口規(guī)模，緩解建設(shè)用地緊張

        一是要通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整來優(yōu)化勞動(dòng)力結(jié)構(gòu)。通過提高產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目門檻來遏止低端勞動(dòng)力的過量流入，同時(shí)通過提高城市的宜居水平來吸引高端創(chuàng)新型人才。

        二是建立監(jiān)控體系，形成動(dòng)態(tài)預(yù)警。需要建立一套行之有效的與上海公共服務(wù)能力和宜居水平相適應(yīng)的外來人口動(dòng)態(tài)調(diào)控體系，對人口的過量過快涌入要有預(yù)警機(jī)制。

        三是通過“柔性居住證”與“剛性戶籍”互為補(bǔ)充的準(zhǔn)入制度來適度控制人口。由于土地利用模式的優(yōu)化、調(diào)整和創(chuàng)新是一個(gè)長期過程，不可能短期內(nèi)一蹴而就，因此，上海仍然要依靠法律和行政手段，通過“柔性居住證”與“剛性戶籍”互為補(bǔ)充的戶籍準(zhǔn)入制度，在引進(jìn)人才的基礎(chǔ)上適度控制人口規(guī)模，以緩解上海作為特大型城市人地關(guān)系緊張的局面。

        （作者陶紀(jì)明系上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所副所長；作者徐珺系上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所副研究員；作者浦亦稚系上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所助理研究員）