編者按：近期，上海正在編制新一輪城市總規(guī)，未來的土地利用問題是其中重要一環(huán)。其中的規(guī)土管理策略是：“總量鎖定、增量遞減、存量優(yōu)化、流量增效、質(zhì)量提高”。

        集約利用土地，提高用地產(chǎn)出效率，的確是上海的當務(wù)之急。究竟為什么急，急到何種程度？來自上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所的學者陶紀明、徐珺、浦亦稚，用明確的數(shù)字，把現(xiàn)狀清晰地勾勒在我們眼前。

上海人口與建設(shè)用地發(fā)展現(xiàn)狀

        1、人口總量持續(xù)增長，近年有加速趨勢

        根據(jù)“六普”數(shù)據(jù)，上海2000年至2010年10年共增加661.15萬人，增長了40.3%，而2005年到2010年的5年間，人口增長速度更是顯著增加，年均增長率達到5.06%，年均凈增人口突破了100萬人。上海在2011年人口總量已經(jīng)達2347.46萬人，以行政區(qū)劃看，上海已經(jīng)成為世界上人口最多的大都市。

        2、建設(shè)用地總量逼近規(guī)劃極限，比重遠超國際大都市平均水平

        伴隨著常住人口總量快速增長，上海建設(shè)用地也呈現(xiàn)出快速擴張的態(tài)勢，建設(shè)用地自2000年以后基本都達到或超過了5%的年增幅，2005年后更是以5.5%的速度增長（除2008年外）。2009年上海建設(shè)用地總量為2836平方公里，根據(jù)國務(wù)院批復(fù)的《上海市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）》及市規(guī)劃國土資源局關(guān)于本市區(qū)（縣）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）兩級土地利用總體規(guī)劃編制成果的匯報，至2020年全市建設(shè)用地總規(guī)模為3226平方公里，屆時建設(shè)土地供應(yīng)總量較2009年最多還可新增約390平方公里，平均每年可新增43平方公里，建設(shè)用地緊張狀態(tài)將長期持續(xù)。

        而國際對比可以發(fā)現(xiàn)，上海建設(shè)用地占城市陸域面積比重已經(jīng)遠高于其他國際大都市，2009年這一比重為42.1%，到2020年將高達48%，遠高于國際大都市20-30%的一般水平。

上海人地矛盾的表現(xiàn)與癥結(jié)分析

        基于現(xiàn)狀分析，上海人口總量高與建設(shè)用地比重高的“雙高”格局構(gòu)成了現(xiàn)在以及未來上海人地關(guān)系的總特征，如果人口增長勢頭不減，“十二五”及以后上海的人均建設(shè)用地將步入下行通道，人地矛盾將在公共服務(wù)、生態(tài)品質(zhì)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展乃至城市安全領(lǐng)域逐漸凸顯甚至激化，上述負面沖擊將直接影響到上海城市綜合競爭力的進一步提升。

        1、人地矛盾問題表現(xiàn)

        （1）生活用地供求失衡，宜居品質(zhì)面臨“三重壓力”

        一是人口快速增長增加了城市交通用地和綠地的需求壓力。自2000年以來，為彌補歷史欠賬，上海在城市基礎(chǔ)設(shè)施，公共綠地、道路等方面的土地投入力度持續(xù)加大，人均水平也逐年上升。但與其他國際化大都市相比，上海仍存在較大差距。

        二是人口快速增長對居住用地帶來壓力。從1995年至2009年，上海常住人口增長56.31%，同期城鎮(zhèn)居住用地增長243.91%，幾乎是人口增長幅度的5倍。這里面盡管有一定歷史特殊性，但人口的增長將消耗居住用地卻是不爭的事實。橫向?qū)Ρ龋?009年上海居住用地占建設(shè)用地比重為17.9%，遠低于大倫敦32.56%（2005）、紐約42.15%（2006）和東京都區(qū)部58.2%（2006）的水平。

        三是人口快速增長也增大了公共服務(wù)設(shè)施用地的壓力。事實上，自2000年以來人口規(guī)模的過快擴張，已降低了市民享有的基本公共服務(wù)水平，如醫(yī)療機構(gòu)、小學及其他各類學校甚至出現(xiàn)了大幅下降。隨著上海高素質(zhì)人口數(shù)量規(guī)模的逐年提升，高端公共文化設(shè)施的需求也會不斷加大，這些都將消耗大量新增建設(shè)用地。

        （2）生產(chǎn)用地擴張受限，經(jīng)濟發(fā)展面臨“無地可用”

        和國際大都市相比，上海的工商業(yè)用地比重一直偏高，尤其是工業(yè)用地占建設(shè)用地比重已達到25.6%，而倫敦、紐約、東京等國際大都市一般都在5%以下。

        我們的測算表明，如繼續(xù)維持現(xiàn)有的生產(chǎn)用地擴張模式，要實現(xiàn)“十二五”期末的綜合經(jīng)濟發(fā)展目標要求，工業(yè)和商業(yè)服務(wù)業(yè)新增建設(shè)用地需求將達到317.91平方公里，占到2020年所有可供新增建設(shè)用地的82%，遠遠超出可能的土地供給。而“十三五”期間，即使經(jīng)濟增速降為年均5%，而所有新增建設(shè)用地用都于工業(yè)和商業(yè)服務(wù)業(yè)，可供建設(shè)用地仍將出現(xiàn)143平方公里的缺口。由此可見，如不及時調(diào)整上海建設(shè)用地使用方式，上海經(jīng)濟發(fā)展將因無地可用而面臨巨大的下行風險。

        2、人地矛盾癥結(jié)分析

        90年代以來，上海走的是一條依靠土地、資金投入來推動經(jīng)濟增長的粗放型發(fā)展道路，土地一直被各級政府視為發(fā)展經(jīng)濟最基本和最重要的手段。因此，盡管上海的常住人口總量在快速增長，但上海土地城市化的進程卻展現(xiàn)出更為迅猛的速度。從1994年到2009年，上海人均建設(shè)用地面積由112.82 平方米/人穩(wěn)步增加到的128.04 平方米/人，土地擴張的速度遠高于人口擴張的速度。

        從國際比較看，上海人均建設(shè)用地遠高于發(fā)達國家人均82.4平方米和發(fā)展中國家人均83.3平方米的水平，也遠高于與上海自然稟賦相類似的香港（37平方米/人）和東京（44平方米/人）這樣的國際大都市。

        因此上海人地矛盾一方面表現(xiàn)在總量上，即經(jīng)濟增長過于依賴土地投入，土地幾乎被各級政府視為“免費的午餐”，儲備用地嚴重不足；但另一方面，也是更重要的，上海人地矛盾更主要體現(xiàn)在結(jié)構(gòu)上，是建設(shè)用地的利用結(jié)構(gòu)和利用效率導致了人地關(guān)系的緊張。主要表現(xiàn)在以下方面：

        （1）用地結(jié)構(gòu)不盡合理

        和國際大都市相比，上海的建設(shè)用地存在顯著的結(jié)構(gòu)性失衡，突出表現(xiàn)為“兩高一低”：首先是農(nóng)村建設(shè)用地占總建設(shè)用地比例過高，到2009年上海仍有49%的建設(shè)用地沉淀在農(nóng)村集體用地中，且布局分散零亂，閑置土地較多，這一塊土地如何激活并節(jié)約集約利用，是關(guān)乎上海未來健康和可持續(xù)發(fā)展的重大課題。其次是工業(yè)用地占比過高，2009年上海工業(yè)用地占建設(shè)用地比重為25.6%，而倫敦、紐約、東京等國際大都市一般都在5%以下。

        另一方面，反映城市生活水平和宜居程度的用地比重則嚴重偏低，2009年上海居住、交通、綠地三類用地占比為37.5%，大約是東京、紐約和倫敦的一半左右，而教育醫(yī)療文化等公共服務(wù)用地占比為4%，是東京的1/3，香港的1/4，比其他幾個國際大都市低一半左右。

        （2）土地產(chǎn)出效率較低

        2009年上海建設(shè)用地的產(chǎn)出效率為0.89億美元/平方千米，與紐約、倫敦、東京等國際大都市有顯著的差距，大約是紐約和香港的1/9，東京的1/16，大倫敦的1/2。其中，工商業(yè)用地產(chǎn)出效率大約是東京的1/45，大倫敦的1/14，香港的1/7。而工業(yè)用地產(chǎn)出效率又顯著低于商服用地，即使與國內(nèi)一些大城市相比，上海工業(yè)用地的產(chǎn)出效率也不占優(yōu)勢，2007年上海每平方公里產(chǎn)出的工業(yè)總產(chǎn)值為29.14億元/ 平方千米，與北京相當，較深圳、蘇州、廣州等城市低許多。這體現(xiàn)出上海工業(yè)仍然是一種較典型的資本土地密集型的重化工業(yè)體系，距離自主創(chuàng)新、高附加值的新型工業(yè)體系的要求存有較大差距。

        （3）人地關(guān)系空間錯配

        考察人均建設(shè)用地水平的空間分布，可以發(fā)現(xiàn)存在明顯的“空間錯配”現(xiàn)象：中心城區(qū)占用的建設(shè)用地較少，但卻容納了大量常住人口，而郊區(qū)的人地比例關(guān)系則剛好相反，因而形成了郊區(qū)人均建設(shè)用地數(shù)倍于中心城區(qū)的現(xiàn)象。

        另一方面，從建設(shè)用地地均產(chǎn)出水平的空間分布考察，可以發(fā)現(xiàn)建設(shè)用地的產(chǎn)出效率由中心向外圍呈現(xiàn)出明顯降低的態(tài)勢。2009年上海中心城區(qū)建設(shè)用地的地均GDP為21.9億元/平方米，而非中心城區(qū)的地均GDP僅為4.5億元/平方米，二者相差近五倍，并且距離中心城區(qū)越遠，地均產(chǎn)出效率就越低。

        （作者陶紀明系上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所副所長，徐珺系上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所副研究員，浦亦稚系上海發(fā)展戰(zhàn)略研究所助理研究員）