印度：群雄并起的時(shí)代

        與中國(guó)一樣，印度政治運(yùn)作“從地方到中央”的路徑日益凸顯。但與中國(guó)不同，印度體制沒有任何不透明之處，也不存在大一統(tǒng)的傳統(tǒng)。如何理解印度萬(wàn)花筒般的復(fù)雜性及分裂的政治體制，對(duì)外部觀察家而言堪稱挑戰(zhàn)。

擁擠的印度巴士。

        印度是世界上人口最多的民主制國(guó)家，擁有世界上最長(zhǎng)的憲法（超過 11 . 7 萬(wàn)字，而美國(guó)憲法，包括修訂案在內(nèi)，也僅有 7 千字）。該文件讓 35 個(gè)邦和領(lǐng)土結(jié)成一個(gè)單一聯(lián)邦政體。憲法列出哪些權(quán)力屬于中央政府，哪些屬于各邦，哪些由二者分享。

        在文本上，各邦擁有高度自治權(quán)。但實(shí)際上，中央政府能夠防止各邦自行其是。首任總理賈瓦哈拉爾?尼赫魯借1947 年印巴分治，強(qiáng)調(diào)國(guó)家團(tuán)結(jié)與認(rèn)同，通過中央保護(hù)少數(shù)族群的立法，強(qiáng)化了中央權(quán)力。此外，尼赫魯致力于提高低種姓和農(nóng)村窮人的地位，而這更需要新德里的集中管理。

        但是，在獨(dú)立近 50 年后，中央管制的弊端日益凸顯，不僅體現(xiàn)在其經(jīng)濟(jì)政策的低效，更體現(xiàn)在其器質(zhì)性的腐敗、因循和徇私枉法。在這一背景下，1990年代初印度發(fā)起了自己的經(jīng)濟(jì)自由化試驗(yàn)，即實(shí)行分權(quán)，賦予地方領(lǐng)導(dǎo)人更多的權(quán)力。

        不過，印度的經(jīng)濟(jì)改革與中國(guó)殊為不同。中國(guó)放手允許前沿省份各盡其能發(fā)展經(jīng)濟(jì)，尤其是吸引外國(guó)投資和增加出口。但在印度，新德里繼續(xù)扮演督導(dǎo)的角色，派遣中央官僚插手各種地方事務(wù)。結(jié)果適得其反，地方各邦在改革議題上日益不受管束，要么對(duì)中央政策置之不理，要么干脆背道而馳。

        從發(fā)展程度分，印度的邦分為三類——落后邦、先進(jìn)邦和搖擺邦。

        分析人士用“落后”一詞形容城市化、現(xiàn)代化和發(fā)展程度低的各邦。盡管也有幾個(gè)新興的現(xiàn)代城市，落后邦大多靠農(nóng)業(yè)過活，80% 以上的人口以土地為生，超過了全國(guó) 69% 的平均水平。一般而言，落后邦民生赤貧，教育凋敝，基礎(chǔ)設(shè)施破敗，政府低能，并且種姓制度頑疾難除。

        比哈爾邦和北方邦是兩個(gè)最大的落后邦，共有 3 億人，相當(dāng)于整個(gè)美國(guó)人口。其他還有中央邦、拉賈斯坦邦和奧里薩邦。因?yàn)檫@些邦的存在，印度成為世界上貧困線下人口最多的國(guó)家。

        最知名的落后邦領(lǐng)導(dǎo)人是比哈爾邦首席部長(zhǎng)尼提什?庫(kù)馬爾，他以自己的政績(jī)顛覆了人們對(duì)落后邦的一般認(rèn)識(shí)。庫(kù)馬爾治下有 1.03 億人，這個(gè)面積僅相當(dāng)于阿肯色州3/4的邦，人口卻是阿肯色州的 35 倍。九成比哈爾人從事農(nóng)業(yè)。

        尼提什的首要任務(wù)是打擊非法活動(dòng)。他接受了國(guó)大黨領(lǐng)導(dǎo)的中央政府的幫助，盡管他是反對(duì)派陣營(yíng)人民黨聯(lián)合派的成員。與薄熙來(lái)在重慶“打黑”截然不同，尼提什的行動(dòng)不但公開透明、照章辦事，而且行事高效。因?yàn)樗呐Γ@一印度曾經(jīng)犯罪猖獗、腐敗、赤貧的邦成為了印度善治和打擊腐敗的楷模。

        即使如此，他仍面臨巨大挑戰(zhàn)。比哈爾邦只有1/5的企業(yè)與電網(wǎng)相連。有些使用柴油發(fā)電機(jī)或小型太陽(yáng)能機(jī)組發(fā)電，但絕大多數(shù)仍以傳統(tǒng)的燒干牛糞的方式發(fā)電。在這個(gè)人口密集、充滿貧農(nóng)的地方，征地設(shè)廠極為困難并且昂貴。外加技術(shù)工人缺乏、金融服務(wù)缺乏和基礎(chǔ)設(shè)施落后等因素，投資者對(duì)比哈爾邦常常望而卻步。

        在經(jīng)濟(jì)坐標(biāo)系另一端的是所謂的先進(jìn)邦，如古吉拉特邦、馬哈拉施特拉邦和泰米爾納德邦。這三個(gè)邦約一半的人口生活在城市（超過全國(guó)31% 的平均水平），人均收入幾乎是比哈爾邦的三倍，它們?cè)诔鞘谢⑸虡I(yè)和外貿(mào)方面擁有相對(duì)更長(zhǎng)的歷史，近年更大投入進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施改造，以推動(dòng)現(xiàn)代制造業(yè)的發(fā)展。先進(jìn)邦通常識(shí)字率名列前茅，家庭通電、醫(yī)療服務(wù)完備，路橋排水及港口設(shè)施現(xiàn)代化。

        先進(jìn)邦的領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)一個(gè)開放的全球貿(mào)易體系更為自信。這些邦得沿海之地利，對(duì)開放通商持歡迎態(tài)度。馬哈拉施特拉邦和古吉拉特邦西望伊朗和中東，西北望歐洲。古吉拉特邦從中東進(jìn)口石油，提煉后分銷全印度和亞洲各地。馬哈拉施特拉邦制造業(yè)發(fā)達(dá)，產(chǎn)品包羅萬(wàn)象，上至汽車，下至化學(xué)品。該邦首府孟買擁有眾多工廠和港口，同時(shí)是印度金融和影業(yè)中心。

        往東1000 多英里，泰米爾納德邦對(duì)外出口則主要依賴東南亞市場(chǎng)，產(chǎn)品銷往新加坡、泰國(guó)、印尼等國(guó)——散居?xùn)|南亞各國(guó)的泰米爾人堪稱聯(lián)結(jié)該邦與東南亞的紐帶。這里大力投資高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，尤其是信息技術(shù)和生物技術(shù)，水準(zhǔn)一流。

        在先進(jìn)邦和落后邦之間，是搖擺邦。其中最重要的是位于東南部的安得拉邦和東北部的孟加拉邦。這些邦對(duì)經(jīng)濟(jì)改革并非堅(jiān)定不移，而往往在進(jìn)退間搖擺。盡管擁有一些全球化大城市和城市帶，它們的農(nóng)村人口始終更多——與城市人口比例為2:1。因此，地方政府一方面要著力滿足農(nóng)村貧窮人口的需要，另一方面又要努力為其現(xiàn)代城市經(jīng)濟(jì)添磚加瓦。海得拉巴和加爾各答等大都會(huì)近年來(lái)蓬勃發(fā)展，但其領(lǐng)導(dǎo)人卻未必能夠從中得益，因?yàn)楫?dāng)農(nóng)村選民感覺被忽視時(shí)，便會(huì)紛紛去投票以示不滿，而他們的人數(shù)是城市選民的兩倍。

西孟加拉邦首席部長(zhǎng)馬馬塔?巴納吉雙手合十參加集會(huì)。

        搖擺邦困境在西孟加拉邦可窺一斑。草根出身的馬馬塔?巴納吉掌管著這個(gè)曾被稱為最腐敗的邦，她為人正直，用心盡責(zé)，上任以來(lái)專注于撥亂反正，且喚起了公眾對(duì)農(nóng)村貧困的關(guān)注。她打擊“毛派”叛亂，保護(hù)占人口 25% 的穆斯林，并一手推動(dòng)了大吉嶺產(chǎn)茶區(qū)的經(jīng)濟(jì)和旅游業(yè)發(fā)展。

        但外部投資者對(duì)巴納吉仍心懷畏懼，尤其忌憚她對(duì)全國(guó)政治的消極影響——巴納吉利用其政黨在全國(guó)議會(huì)的 19 個(gè)席位扮演權(quán)力掮客的角色。她曾破壞印度與孟加拉國(guó)達(dá)成一項(xiàng)水資源開發(fā)協(xié)定，并于 2011 年反對(duì)一項(xiàng)允許沃爾瑪?shù)韧鈬?guó)零售巨頭在超市和百貨公司中控股的法律。

        在2011年有關(guān)投資改革的博弈中，巴納吉強(qiáng)硬立場(chǎng)幾乎導(dǎo)致執(zhí)政聯(lián)盟的瓦解——直至北方邦的新任首席部長(zhǎng)、反對(duì)黨議員阿克列施?亞達(dá)夫出面支持中央政府的改革。這一事件向外界傳遞出兩個(gè)信號(hào)：一是中央政府能通過一個(gè)地方政黨對(duì)抗另一個(gè)地方政黨以實(shí)現(xiàn)其目的；二是地方領(lǐng)導(dǎo)人有可能跨越政黨路線，支持有助于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的政策。

        歸根結(jié)底，印度高度多元、高度聯(lián)邦化的政體必須依賴于其各邦的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，地方領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力提升終將有益于印度。在吸引外資、增強(qiáng)跨邦合作，以及改善基礎(chǔ)設(shè)施等方面，新德里都可受益于地方領(lǐng)導(dǎo)人的豐富經(jīng)驗(yàn)。

展開地方外交

        中國(guó)各省和印度各邦日益提升的重要性對(duì)美國(guó)政府和私營(yíng)部門都構(gòu)成挑戰(zhàn)——我們?cè)缫蚜?xí)慣只在政治或經(jīng)濟(jì)的中心活動(dòng)，而不顧其余。而應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)之策至少應(yīng)該做到以下四個(gè)方面：

        首先要擴(kuò)展美國(guó)在中印兩國(guó)的存在。美國(guó)在這兩個(gè)國(guó)家的代表度很低，如上所說，在重慶、古吉拉特邦和比哈爾邦都沒有美國(guó)的領(lǐng)事館。當(dāng)然，這里也存在一種微妙的外交平衡，中印都明確表示不希望西方干涉其國(guó)家和地方事務(wù)，但北京和新德里也都有理由允許甚至鼓勵(lì)美國(guó)各州和城市幫助其國(guó)內(nèi)城市融入全球經(jīng)濟(jì)。

        這指向了第二點(diǎn)，即如何與中印接觸和對(duì)話。我們可以更多地動(dòng)員各州長(zhǎng)和市長(zhǎng)的力量，他們中的許多人已經(jīng)開始帶領(lǐng)貿(mào)易代表團(tuán)訪問中印，反之亦然。為此，希拉里?克林頓發(fā)起了中美省州長(zhǎng)論壇，首屆于 2011 年在鹽湖城舉行，第二屆則于 2013 年初在北京和天津舉行。

        第三要調(diào)整對(duì)中印中央政府職能的預(yù)期。西方外交人士必須認(rèn)識(shí)到，與北京或新德里的握手只是一切的開始。如果我們不想地方之所想，即使我們能在氣候變化等協(xié)定上獲得簽字，這些協(xié)定最終也只會(huì)是一紙空文。我們得讓關(guān)鍵的地方領(lǐng)導(dǎo)人直接參與到談判中來(lái)。畢竟，全球性協(xié)議的設(shè)計(jì)只有考慮到“終端用戶”，才可能得到落實(shí)。

        最后，西方需要對(duì)中印內(nèi)部治理有更深入和區(qū)別化的認(rèn)識(shí)。我們習(xí)慣把中國(guó)視為專制國(guó)家，殊不知在中國(guó)內(nèi)部有許多個(gè)人和群體致力于實(shí)現(xiàn)有中國(guó)特色的民主。那里的學(xué)術(shù)和新聞自由遠(yuǎn)高于許多西方人的認(rèn)知。只有當(dāng)我們對(duì)其各省、自治區(qū)、直轄市和特別行政區(qū)有了更多的了解時(shí)，才會(huì)理解體制表面之下運(yùn)作的各種力量。

        如果主動(dòng)接觸企業(yè)部門，尤其是在中國(guó)沿海省份，我們會(huì)對(duì)中國(guó)未來(lái)有著更樂觀的預(yù)期。中國(guó)最具競(jìng)爭(zhēng)力的私人企業(yè)并不試圖以中國(guó)模式重塑世界，相反，他們希望作為平等的合作伙伴加入國(guó)際社會(huì)。跟其他國(guó)家的企業(yè)一樣，它們同樣得益于對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)，也同樣受損于對(duì)知識(shí)產(chǎn)權(quán)的損害。長(zhǎng)此以往，這些公司很可能會(huì)成為中國(guó)法治和政治改革的先鋒。

        對(duì)于印度，西方?jīng)Q策者應(yīng)感慶幸的是，這一世界上最大的民主國(guó)家正在自行經(jīng)歷一次自下而上、從地方到中央的變革。在最理想的情況下，這一革命將滿足其巨大而多元人口的期待和訴求。在最壞的情況下，各邦和各城市的領(lǐng)導(dǎo)人將帶領(lǐng)印度駛向多個(gè)不同的方向。

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       本文原題“New Players on the World Stage: Chinese Provinces and Indian States”。作者威廉?安東里斯系布魯金斯學(xué)會(huì)治理研究項(xiàng)目的資深研究員，關(guān)注政治和國(guó)際外交體系。本文于2013年10月29日刊于《布魯金斯論文》雜志。7個(gè)月后，文中提到的古吉拉特邦首席部長(zhǎng)納倫德拉?莫迪當(dāng)選印度總理。許欣摘編。