草長鶯飛，繁花似錦，五一國際勞動節悄然而至。隨著國內新冠疫苗大面積注射和疫情控制的喜人形勢，這個小長假，注定車流滾滾，人潮如織。我一邊想象著這幾天交通狀況的熱鬧，一邊想起十年前一樁涉及交通和破產的舊事——

2011年5月，美國芝加哥市迎來新市長拉姆·伊曼紐爾（Rahm Emanuel）。面對巨大的財政危機，“伊市長”在花費半年摸清情況后，于10月份召開新聞發布會，決定委托催收機構，向長期拖欠停車費、交通罰單、罰金等市政債務的芝加哥“老賴”開刀，并定下2012年實現催收3300萬美元的宏偉目標。伊市長新官上任三把火，一火就燒出了破產潮！

這是怎么回事呢？

芝加哥位于美國中部，屬于相當于我國鄭州、武漢這樣的九州通衢之地。就學術影響力而言，芝加哥有三寶，芝加哥大學、西北大學和芝加哥學派，絕對是世界學術研究的重鎮。曾任芝加哥大學法學院院長的道格拉斯·拜爾德(Douglas Baird)教授，在破產法領域，就是數一數二的一流學者。

但芝加哥這個城市，也有個不為世人所知的痛點，就是長期以來交通罰單和停車費拖欠特別嚴重，甚至嚴重到市政財政捉襟見肘的境地。這種拖欠，一方面是源于市政機構的慵懶、繁瑣的程序以及沒有限制的累積，另一方面是源于老司機們長期以來養成的習慣。芝加哥每年36億美元的預算中，停車收費等就貢獻了2.64億美元。而從1990年9月開始計算，芝加哥駕駛員們拖欠市政債務，累計多達14.5億美元。

伊市長就任后，決定拿長期拖欠交通罰單和停車費的“老賴”們開刀，為市政財政開拓財源。

按照芝加哥當時的交通處罰流程，一個交通違章行為從通知到處罰，需要極其漫長的過程：

交通違章后，駕駛員首先會收到違章通知；如果駕駛員在21天內未采取任何辯解或其他措施，駕駛員就會收到處罰通知，駕駛員跟市政之間形成債務關系；如果在截止期限之前，駕駛員未繳納罰金，那么截止期限后該罰金會翻倍，駕駛員會收到最終處罰通知，交管部門可以在最終處罰通知上再增加罰金或其他處罰；當駕駛員連續收到3次以上最終處罰通知，或者一年內收到2次，駕駛員隨后就會收到扣押通知，意味著如果在21日內不繳納罰單和所有罰金等債務，交管部門會扣押汽車；汽車被扣押后，如果15日內不能贖回，那么交管部門會出售或者拆毀汽車。

這樣下來，隨隨便便一個交通違章，最終累積的債務可能就會高達數千美元；開始是不愿或者無力繳納，最后是肯定無力繳納。

另外，如果一個駕駛員連續被拍到五次交通違章，或者連續10次拖欠停車費，那么交管部門就會發出吊銷駕照的預通知；收到通知后，如果債務人不及時繳納罰單，其駕照就會被吊銷；駕照被吊銷后當然就不能再開車，否則屬于無照駕駛，面臨的就是刑事懲罰了。

在伊市長新政實施后，很快位于芝加哥的伊尼諾伊北區破產法院，就擠滿了來申請破產的汽車司機。而且，這些司機大多數都是非裔黑人，他們不約而同地都申請第13章個人破產。

這里我們讓數據說話：在2007年時，芝加哥第13章破產程序中，估計只有1000件涉及市政債務，平均每個案件的債務額度在1500美元左右；但在2017年時，第13章破產程序中中涉及市政債務數量高達10000件，平均每個案件的債務額度是3900美元。

這確實是十分反常的現象。在美國，通常情況下債務人更加青睞第7章個人破產，債務人可以通過第7章破產清算程序，交出大部分財產，然后實現債務的即時免責。如果申請第13章個人債務重整，他們需要在最多長達5年的時間內，把自己收入的一大部分交給管理人去償還債務，5年期滿才能獲得免責。2005年《破產濫用防止及消費者保護法》之所以臭名昭著，就是因為這次修訂通過引入收入測試機制，采取“胡蘿卜加大棒”策略，把本來可以通過第7章程序直接獲得免責的債務人，驅趕到第13章個人債務重整程序中。換句話說，按照常理推斷，要不是法律強制性要求，大部分債務人應該是避13章唯恐不及。

但實證研究表明，伊市長新政卻帶來一波第13章個人債務重整浪潮，而且根據郵政編碼判斷，絕大部分債務人都是非裔黑人，整體上屬于中低收入階層。在伊市長新政前，黑人申請第13章的比例已經明顯下降；但是在伊市長新政后，其他群體申請第13章的比例也在上升，但黑人群體中比例上升速度明顯更快。從2011年到2015年，伊市長新政影響下，黑人群體申請第13章破產的比例從42%上升到55%。

導致這種現象出現的原因，有如下幾個：

第一，在美國破產程序中，第7章程序中律師費需要提前繳納，而在第13章程序中律師費可以分期支付。在第7章程序中，律師費為1000美元，而在第13章程序中，律師費則高達2600美元，大型所甚至收費高達4000美元。但是，對于飽受現金流枯竭影響的中低收入群體來說，律師費無論多少，分期支付顯然比立即支付要更有吸引力。

第二，為了吸引更多債務人使用第13章，第13章在設計時增加了很多“胡蘿卜”，不少在第7章程序中無法免除的債務，比如類似交通罰單這樣的市政罰金，在第13章就可以免除。對于很多駕駛員來說，最重要的債務是交通罰單和停車費，這些市政債務在第7章不能免除，但在第13章程序中則可能免除。這必然會“誘惑”債務人去申請事實上不太劃算的第13章程序。

第三，對于絕大部分非裔黑人來說，他們所住的街區大都屬于市郊、遠郊。對于日常工作和生活來說，汽車是非常重要的通勤工具。因為拖欠交通罰單和停車費被吊銷駕照后，他們的工作和生活都將難以為繼。第13章程序還為這樣債務人提供了十分重要的選項，就是恢復被吊銷的駕照。

第四，長期以來市政機構的懶散，導致交通罰單和停車費拖欠累積數額十分龐大。這種債務，非申請個人破產，根本不可能清理。

第五，按照伊利諾伊州法所定標準，在第7章程序中，債務人可以保留的豁免財產額度如下：房產15000美元、汽車2400美元及總額不高于4000美元的其他財產。其他財產可以累積到汽車上。也就是說，如果債務人有一輛汽車，價值不高于6400美元，而且沒有抵押，那么即便申請個人破產，他也能保留這輛汽車；如果高于6400美元，那么這輛車就會被拍賣，他會領到6400美元現金。而在第13章程序中，債務人幾乎可以保留所有財產，根本不用費心計算哪些可以保留、哪些不能保留。即便市政機構因為市政債務扣押汽車，債務人也可以在申請第13章程序后，請求市政機構解除扣押措施。

鑒于上述理由，伊市長新政頒布后，驟然就引發了一場不期而至的第13章個人破產潮。

當然，第13章程序對于債務人來說，也有缺點。最明顯的缺點之一，就是貴。另一個缺點，是失敗率高，據統計有三分之二以上的人完不成重整計劃，最終還是得轉入第7章程序。不過，這兩個缺點，對于朝不保夕的債務人來說，只要能延后債務暴雷的時機，多點債務或者未來再破產，都不是事兒。

我們長期以來，處于一個長期談“破”色變的文化下，對此我們不大容易理解。新官上任可以點幾把火，怎么能一火燒出破產潮呢？站在債務人視角看，第13章個人破產程序確實為貧窮但不幸的債務人擺脫市政債務的枷鎖，提供了一個法律工具。人民感謝個人破產制度，莫此為甚。就是不知道伊市長作政府工作報告時，會如何反思他的新政和改革懶散成風的交管部門？

在人工智能助力下，汽車行業迎來又一次更新換代的浪潮。在看得見的未來，汽車依舊會是人們出行的首要交通工具。交通與破產表面上毫無關系。芝加哥教訓提醒我們，交管債務的清繳以及個人破產之間，聯系甚密。我國在未來的破產法修訂中，如果要加入個人破產，這些問題確實需要未雨綢繆，做好頂層設計。惟其如此，個人破產法才能為窮苦但不幸的債務人，提供一個遮風避雨的港灣。

（作者陳夏紅為中國政法大學破產法與企業重組研究中心研究員）