托育服務事業的發展事關嬰幼兒的健康成長，高質量的保育與教育對其一生的發展起著至關重要的作用。十九大報告中曾明確指出要將“幼有所育”作為大力發展和促進3歲以下嬰幼兒的照護服務事業是保障和改善民生問題的重要內容。

然而，當前0-3歲托育質量和師資力量薄弱的問題明顯在制約著托育服務體系的建設與發展。為回應人們對0-3歲嬰幼兒托育服務的需求，上海市委、市政府聯合多部門于2018年4月28日率先出臺了0-3歲嬰幼兒托育服務指導意見、管理辦法以及準入標準的“1+2”文件（下簡稱文件）。

文件對托育機構的選址、功能、人員配置、安全等方面提出了具體要求。如，托育機構的選址必須遠離污染源、托育機構必須配備一定比例數量的育嬰員、保健員、保育員等從業人員，旨在為0-3歲嬰幼兒這些“最柔軟的人群”提供“最安全的照護”。

文件出臺后，首先在黃浦區、徐匯區、靜安區、浦東新區、閔行區等五個區先行試點，自2018年8月1日起在試點基礎上全市面上鋪開。政策的引導帶來的托育機構數量增長一定程度上緩解了上海市2-3歲幼兒的入托問題，但是，隨著政策的不斷推進，我們在調研中發現，當前政策仍舊存在一些與當前托育行業現實情況不符或難以完成的部分。

托育服務的硬件要求：規劃、面積、餐飲

上海市婦聯的調研顯示，在有嬰幼兒托管需求的家庭中，至少有35%的家庭有真實的托育需求，73%的父母希望把托管點放在小區內。可見0-3歲嬰幼兒托育服務具有公共服務屬性。在機構規劃布點方面政府應率先保證每個街鎮都可以開設至少一個普惠性托育點，以求最大限度滿足市民的需求。

文件也提到，大力“引導支持舉辦者在居住社區、工作單位等場所單獨或聯合舉辦非營利性托育機構，為社區居民、單位職工提供更多公益性、福利性的托育服務”，并且鼓勵充分挖掘社區資源，將托育服務納入到社區服務體系中。

但是，上海市部分社區年代較老，硬件條件有限，難以開辦符合要求托育點，此現象在人口分布密集的中心城區尤為明顯。而且，基于人口動態流動性的特點，人們對托育服務的需求總量難以確定，每個社區居民實際的托育需求情況相差甚遠，對于部分實際托育需求較小的社區而言，在場地、人員等標準不能降低的條件下，開辦托育點的成本大大提升。

第二，關于托育機構建筑面積，文件中規定“托育機構建筑面積不低于360㎡，且幼兒人均建筑面積不低于8㎡”，上海市的個別區域如嘉定區、普陀區要求教室面積不得低于60㎡。如此硬性要求使得上述兩個區在“1+2”文件正式實施后批準開辦的托育機構數量相對較少。

考慮到以上在實操層面呈現出的限制，政府部門可以考慮在保障幼兒人均活動空間面積基本大小與各重要功能區（如廚房、配餐區等）建筑面積基本大小的基礎上，適當降低對托育機構建筑面積下限的要求標準。

參考英國、澳大利亞、日本、韓國、挪威以及我國臺灣地區等地開展托育服務的經驗，區別“人均建筑面積”和“人均活動面積”尤為重要。相較幼兒的“人均活動面積”，“人均建筑面積”是一種相對模糊的說法，難以真正體現托育機構可供幼兒使用的實際空間的大小。托育機構是一個復雜的公共場所，除嬰幼兒主要活動空間外，還包括廚房、備餐區、行政區、盥洗區等多種不同功能的場地空間。這些國家和地區的托育服務明確了幼兒的“人均活動面積”，而上海市“1+2”文件中強調的則是托育機構幼兒的“人均建筑面積”不低于8㎡。

因此，在相關政府文件中對托育機構的“人均建筑面積”和“人均活動面積”進行區分尤為重要，托育機構的建筑面積中包含哪些非幼兒使用的區域面積和幼兒實際的使用面積，都需要有詳細說明。

最后，關于托育機構的食品安全問題，《上海市3歲以下幼兒托育機構管理暫行辦法》第十一條第三點提到，“在保證食品安全的前提下，經食品藥品監管部門認定，托育機構可采取多種形式的供餐服務，包括自有食堂、合法餐飲企業承包的食堂、所屬單位內部食堂、周邊具有供應能力和資質的食堂等”。

而且，《關于促進和加強本市3 歲以下幼兒托育服務工作的指導意見》《上海市3 歲以下幼兒托育機構設置標準》《上海市食品藥品監督管理局關于3 歲以下幼兒托育機構供餐有關問題的答復》等政府文件中均未明確指出“托育機構必須自建廚房”的要求，而是表示“托育機構可自行根據實際情況選擇自建廚房或者配餐”。

可在實際的走訪調研中，我們了解到，嘉定區、普陀區、閔行區等托育服務指導中心明確要求開設托育機構必須自建廚房，否則不予審批。甚至很多區級托育服務指導中心對配餐單位也提出了要求，不可以跨區配送。以上要求對一些規模較小、配餐需求量較小的托育機構構成了不小的挑戰，他們很難找到愿意有供餐服務的供應單位。

如想改善上述情況，政府相關部門可以根據托育機構的規模制定細則，確定多大規模以上的托育機構必須自建廚房，多大規模以下的托育機構可以自愿選擇自建廚房或配餐。此外，細則中還需明確托育機構自建廚房的資質要求，聯合食品藥品監督管理局等相關部門對托育機構辦理的食品經營許可證經營范圍進行規定與修訂。

如果政府能夠出面鼓勵一批優質的供餐單位承接起為托育機構嬰幼兒供餐的社會責任，那么全市嬰幼兒餐食供應鏈將會更快走向標準化、專業化、安全化。

托育服務的軟件要求：從業人員

除了托育機構的硬件設施外，從業人員也是影響0～3 歲嬰幼兒教育實施和發展的關鍵因素。

在對從業人員資質的要求方面，“1+2”文件中規定“托育機構專職負責人應當具有大專及以上學歷，同時具有教師資格證和育嬰員四級及以上國家職業資格證書，有從事學前教育管理工作6年及以上的經歷”，其中，“學前教育管理經驗”的定義不夠清晰。

我們發現，目前為止上海各區早教服務指導中心不認可在民營教育機構從事管理工作的經驗，而符合在公辦幼兒園擁有6年管理經驗的人員大都是在崗或者已經退休的幼兒園園長，這些已退休園長往往不具備中高級育嬰師資格證并且超過了報考育嬰師資格證的年齡范圍。

這樣的現狀導致了目前同時兼備滿足文件要求又能夠勝任托育機構專職負責人的人才緊缺，很多區的早教指導中心主任都表示當前托育機構舉辦者很難找到合適并且滿足規定的負責人。

在人員配備標準方面，根據文件規定，每班應配有育嬰員和保育員，且育嬰員不得少于1名，2-3歲幼兒與保育人員的比例應不高于7∶1，18-24個月幼兒與保育人員的比例應不高于5∶1，可見當前托育機構對育嬰員和保育員的需求較大。

但在實地調查中我們了解到，有些區對保育員和育嬰員職業資格的認證較為嚴格，僅對上海市人力資源社會保障局頒發的證書給予認定。

在托育人員培訓和福利待遇方面，當前各托育機構從業人員普遍缺乏職前上崗培訓、職后進修培訓的訓練，導致嬰幼兒照護工作實踐中仍會出現不合理、不專業的情況。而且，由于無崗位編制、缺乏福利等因素，托育機構從業人員的流動性較大。

我們認為，針對上述情況，托育機構在人員資質認定時只需認可由人力資源社會保障局頒發的相關職業資格證書即可，無需特別限定省份。而在人員配備標準中，建議政府對托育機構專職負責人的要求修改為“在教育機構從事管理工作3年以上”即可，并綜合考慮人員的教育管理經驗以及保教能力，適當降低對托育機構專職負責人“育嬰師職業資格”等各類操作證書的限制。

在托育人員培訓和福利待遇方面，托育機構應依照自身條件人才培養和人才考核的詳細規定，對從業人員的職前培訓、在職培訓所需要達到的標準進行明確的界定，例如規定“從業人員每年不得少于72學時的職業培訓”等，完善自身的從業人員職稱評定辦法與獎勵機制，以此進一步優化完善托育服務從業人員的規范化職業培訓制度。

此外，政府等部門應引導各托育機構制定合理的工資待遇并為員工及時繳納五險一金，為員工提供解決宿舍問題等保障性待遇，穩定提升托育服務從業人員的基本薪資，盡可能地達到公辦幼兒園、中小學教職工相等的薪資水平。

（本文系華東師范大學學前教育系副教授張明紅團隊2019年受國家衛健委人口家庭司委托進行的《當前我國托育服務事業的困難與挑戰、對策與建議》課題研究成果之一，由課題參與者張春穎改寫成文）