托育服務一般指的是家庭、社區、機構等場所為3歲以下嬰幼兒提供適當的安置和照顧服務，其服務對象是家庭系統而非幼兒個人。當家庭缺乏照顧幼兒的能力時，就需要通過托育服務進行外部支持。工業革命以來，女性外出就業率大大提升，為緩解女性工作時對育兒的顧慮，托育服務在西方國家應運而生。伴隨著現代社會家庭模式由傳統的大家庭向核心家庭轉變以及雙薪家庭數量的增加，家庭對于托育服務的需求也越來越顯著。

中國的托育服務經歷了從無到有又從有到無的發展歷程。上世紀80年代前，為鼓勵女性參與工作，托兒所大多是機關或企事業單位主辦的福利性機構，費用低廉。隨著市場經濟的確立，企事業單位逐漸分離原有的托育機構，市場化托育服務得到發展。從那時起，托兒所數量開始急劇下降。

上世紀50年代至70年代：托兒所數量劇增

早在新中國成立以前，國民政府及中共領導下的蘇區和陜甘寧邊區就已設立托兒所。有統計顯示，新中國成立前全國共有托兒所119個，分為勞工托兒所、農村托兒所、職業婦女托兒所和工廠托兒所等。

新中國成立之初，我國的托育機構數量呈現出井噴式增長。1952年，全國工礦、企業、機關、學校中的托兒所達到 2738 所。到了1956年底，基層托兒所的數量上升至5775所。短短4年間，托兒所數量足足翻了兩番。

在計劃經濟體制下，這一時期的托育服務主要強調國家和集體的責任，具有明顯的福利性質。設立托兒所的主要目的也并非教育幼兒，而是減輕婦女的育兒負擔，便于其參加工作。

這一時期托育機構數量劇增的原因有三。首先，新中國成立初期，國家需要大量勞動力投入勞動生產，婦女被視作勞動力的重要來源之一。1950 年 8月舉行的第一次全國女工工作會議把兒童照料社會化與普通勞工階層婦女解放聯系起來，指出對家務、幼兒照料的公共支持是對婦女參與社會公共活動的前提條件。

為方便婦女投入生產建設，解決她們的后顧之憂，國家發布了多項政策條例要求各級組織積極建設托育機構，1953年實施的《中華人民共和國勞動保險條例實施細則修正草案》第51條就規定：“若實行勞動保險的企業中的女工人、女職員有四周歲以內的子女20人以上，企業就需要單獨或聯合其他企業設立托兒所。”    

第二個原因是人口的急劇增長。建國前五年，我國每年新出生人口均在2000萬以上，直接導致了托育需求的增長。第三，因為國家對托兒所建設和持續運營提供了制度和資金保障，在計劃經濟體制下，企、事業單位和政府機關建設托兒所、幼兒園均由國家和單位投資。1955年國務院發布的《關于工礦、企業自辦中、小學和幼兒園的規定》中要求各工礦、企業單獨或聯合創辦托幼機構，以解決本單位職工子女入托入園的需求，經費則由各單位列入財政預算。

在這樣的背景下，絕大多數單位職工家庭都能享受免費或費用低廉的托育服務，通常只需承擔幼兒的飲食費即可。不過，如此的托育服務供給方式也產生了一些問題，中華全國總工會在1955年的一份報告中就指出：“由于企業行政經常隨意安插編余人員，致使托兒所的編制一般大于實際需要。如大同礦務局托兒所，收托兒童不滿五十名，僅管理人員就配備有正副所長、指導員、管理員等。”

托兒所數量持續的增長趨勢一直延續到了大躍進運動時期。大躍進運動結束后，國民經濟受到重創，托兒所數量開始緩慢回落。“文化大革命”期間，隨著兒童照顧和家庭勞動社會化問題淡出了國家議事日程，托育事業的發展也遭受了重創。

上世紀80年代初至80年代末：托兒所數量緩慢回升

改革開放初期，為解決婦女工作后顧之憂，發展托幼事業再次得到重視。1979年召開的全國婦聯第四屆第二次常委擴大會議上，全國婦聯副主席羅瓊發言稱婦聯要加速發展托幼事業，減輕職工、社員的后顧之憂。

與此同時，隨著經濟和社會的發展，“優生優育”觀念興起，國家也提出一系列政策助力托育事業重新得到發展。1979 年《全國托幼工作會議紀要》提倡機關、部隊、學校、工礦、企事業等單位積極恢復和建立哺乳室、托兒所、幼兒園。1980年1月，國務院托幼工作領導小組成立，是中國有史以來最高層次和級別的學前教育領導機構。

由于國家對于托幼工作的重視，全國入托兒童由1979年的3027000人增加到了1980年的3348000人，托兒所的數量逐漸回升，托兒所的成本費用也大多由國家承擔。

國家對托育機構給出了新的定位，1980 年衛生部頒發的《城市托兒所工作條例（試行草案）》明確指出托兒所除了解放婦女勞動力以外，還負有教養3歲前兒童的任務。隨著計劃生育政策的提出，托幼工作也肩負了教育和提高人口素質的責任。

20世紀80年代中期，中國進入市場化改革時期。1984年的國有企業改革和單位制解體使得作為職工福利的托幼服務逐漸被剝離出單位。1988 年國家教委等8部門聯合制定的《關于加強幼兒教育工作的意見》明確指出：“養育子女是兒童家長依照法律規定應盡的社會義務，幼兒教育不屬于義務教育，家長送子女入園理應負擔一定的保育、教育費用。”這意味著此后家庭需要向市場購買托育服務，強調了家庭的養育責任。

在社會主義市場經濟的作用下，失去了政府的財政支持，企業投入到自辦托育機構中的經費參差不齊，不少企業自辦的托兒所倒閉或收歸市場。因此，在這一階段，托兒所數量雖有回升，速度卻明顯放緩。據國家1993年第一次第三產業普查得到的數據顯示：1992 年，全國托兒所數量為10268 所。

上世紀90年代至21世紀初：托兒所數量遭遇滑坡

1992 年，國務院頒布實行《九十年代中國兒童發展規劃綱要》，重點提出了“社會力量辦園方向”。從90年代起，托育服務開始由原先的公共提供占主導，逐漸轉向公共和私人市場并舉的局面。也正是從這一時期開始，面向0-3歲幼兒的托幼機構數量開始遭遇滑坡。

造成托兒所數量開始滑坡的原因有三。第一，計劃生育政策導致的適齡入托嬰幼兒數量減少，使得家庭對于托育機構的需求下降，部分機構招生困難，阻礙了托幼機構的發展。

第二，國家將企業的社會職能剝離導致不少公辦托兒所關閉。90年代的國企改革提出了“企業不能辦社會”的口號，1995年印發的《關于若干城市分離企業辦社會職能分流富余人員的意見》中指出：企業開設托兒所屬于福利型的社會職能，被要求在企業內部分離，待條件具備后逐步推向社會，交由政府管理。不少企業自辦的托兒所在交由地方政府管理后也因為經費投入有限未得以維持。

1989年，中國由國家和企業提供的公共化托育服務機構占到全部托育機構的 90%以上。而到了2010年，國有和集體辦托兒所已基本消失。2001 年國務院發布的《關于基礎教育改革和發展的決議》中強調“大力發展以社區為依托，公辦與民辦相結合的多種形式的學前教育和多種兒童早期教育服務”。但在實際辦學過程中，針對0-3歲的托育服務的社會化辦學風險系數更大，難以獲得經濟回報。托兒所的歸口部門不明確、不清晰，民辦托兒所辦學時往往會遭遇無法申領牌照、沒有安全監管等困難，導致社會化、市場化托兒所辦學積極性不高。

第三，自上世紀80年代中期以來，國家在學前教育事業的發展上，更側重于面向3-6歲兒童的幼兒園的辦學發展。1992 年出臺的《九十年代中國兒童發展規劃綱要》是中國第一部從國情出發、制定的以兒童為主體、促進兒童發展的國家行動計劃，其中設立了九十年代中國兒童生存、保護和發展的主要目標，包括“3至6歲幼兒入園（班）率達到 35%”，而對3歲以下嬰幼兒入托率則沒有設立發展目標。

雖然2000年教育部正式提出“學前教育從0歲開始”，開始關注0-3歲兒童的早期教育，《中國兒童發展綱要（2001-2010 年）》中也提出了 “發展學前教育，建立和完善0-3歲兒童教育管理體制”，但伴隨著托育服務的社會化、市場化發展趨勢，政府對于托幼事業的財政經費不斷收縮。據教育部2000年全國教育經費統計資料顯示，國撥經費占學前教育經費總數的1.3%左右，且大多用于幼兒園教育。

以上種種原因使得這一時期托兒所數量持續減少。以上海市為例，2000年上海市獨立設置的托兒所有241所，2014年減少至39所。托兒所數量的減少直接導致了入托率的下降。國家衛計委 2016年的調查數據顯示，中國 0-3歲嬰幼兒僅有4.1%的嬰幼兒進入托育機構，其中大多是民辦托幼機構。

2016年，“全面二孩”政策正式實施。出生人口的增長，以及社會家庭結構向三人戶雙薪家庭轉變的大趨勢，使得中國社會的托育需求急劇增長，這也給托育機構的發展創造了新的機遇。

實際上，托育機構的充足保障是影響生育意愿的重要因素之一。一項針對上海市877名已育一胎女性的生育意愿調查顯示，嬰幼兒照料難問題顯著影響著上海育齡女性二孩生育的意愿。與一胎有社會性照料資源的女性相比，一胎由孩子父母或祖輩承擔照料工作的女性的二孩生育意愿會明顯更低。

0-3歲幼兒的托育問題愈加凸顯，也對托育服務體系的完善提出了更高的要求。2017年，中國共產黨十九大報告將“幼有所育”作為需要取得“新進展”的七項重點民生任務之一，把健全托育服務體系作為推進“幼有所育”的首要任務。2019年5月，國務院辦公廳發布《關于促進 3 歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》，滿足人民群眾的嬰幼兒照護服務需求得到滿足成為下一步的發展目標。

不過，在0-3歲托育服務存在供需不平衡的當下，“入托難”問題的解決仍需多方力量的合作。

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