信訪是一項(xiàng)中國特色的民意表達(dá)機(jī)制。在利益訴求的公共表達(dá)渠道被嚴(yán)重?cái)D壓之后，信訪試圖用分散化的、個(gè)體化的窗口管窺并回應(yīng)民眾的利益訴求。

        這原本是在各種現(xiàn)實(shí)條件制約下落實(shí)憲法賦予民眾的批評(píng)、監(jiān)督權(quán)，實(shí)現(xiàn)官民良性互動(dòng)的一種積極嘗試。但由于該項(xiàng)制度在設(shè)計(jì)上缺乏清晰的功能定位和科學(xué)的程序配套，導(dǎo)致信訪非但未能及時(shí)溝通社情民意，反而成為社會(huì)矛盾的突出表現(xiàn)形式。

        在此情形下，政府的維穩(wěn)思維主導(dǎo)了對(duì)信訪的應(yīng)對(duì)和治理。信訪逐漸異化為游離于法律程序之外的官民博弈，成為高懸于法律秩序之上的“堰塞湖”。

        信訪對(duì)法律秩序的破壞不僅體現(xiàn)在行政權(quán)的擴(kuò)張和濫用上，更體現(xiàn)在對(duì)司法權(quán)的入侵和壓制上。司法活動(dòng)是最講究法律權(quán)威的，也是最追求程序自治的。然而不論是黨委政府，還是普通民眾，甚至是司法機(jī)關(guān)本身都對(duì)此認(rèn)識(shí)不足。

        由于司法權(quán)與行政權(quán)的界分僅停留在概念層面，加之陳舊的意識(shí)形態(tài)捆綁，導(dǎo)致法院、檢察院事實(shí)上作為黨委政府的一部分在運(yùn)作。因此，如果信訪裹挾著“群眾”、“民意”的壓力，司法機(jī)關(guān)很難有單獨(dú)面對(duì)的信心和實(shí)力。此時(shí)，即便黨委政府不主動(dòng)介入，司法機(jī)關(guān)很可能也會(huì)主動(dòng)請(qǐng)求介入。

        在一些地方，處置涉法涉訴信訪已經(jīng)成為黨委政府的一把手工程。為了平息上訪申訴，黨委政府往往將已經(jīng)生效的司法裁判和處理決定棄之一旁，另行推動(dòng)問題的“政治解決”。當(dāng)司法作為糾紛解決的權(quán)威和終局機(jī)制的地位被動(dòng)搖，矛盾糾紛就如同決堤的河流，肆意泛濫，流向很難再被引導(dǎo)。

        事實(shí)證明，現(xiàn)行的信訪體制破壞了法律秩序的基礎(chǔ)，加劇了社會(huì)治理的失范。在法律沒有最高權(quán)威的地方，就不會(huì)有真正穩(wěn)固的秩序。

        正是看到信訪體制的上述危險(xiǎn)和弊端，中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳日前印發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》（下文簡稱《意見》）。

        《意見》要求實(shí)行訴訟與信訪分離制度，把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟(jì)的信訪事項(xiàng)從普通信訪體制中分離出來，由政法機(jī)關(guān)依法處理。通過將涉法涉訴信訪事項(xiàng)導(dǎo)入司法程序機(jī)制，建立依法終結(jié)制度，從而在法治化軌道上實(shí)現(xiàn)公眾維權(quán)與政府維穩(wěn)的統(tǒng)一。

        訴訪分離改革在當(dāng)下具有正本清源的重要意義，有助于從根本上改變信訪凌駕于司法的現(xiàn)狀，恢復(fù)司法的終局性權(quán)威。

        美國聯(lián)邦法院大法官杰克遜有句名言:“我作的判決之所以是終極性的、不可推翻的，并不是因?yàn)槲易鞯呐袥Q正確。恰恰相反，之所以判決是正確的，是因?yàn)槲业呐袥Q是不可推翻的”。

        司法權(quán)威的首要前提條件是從制度上確立司法的終局性。而現(xiàn)行信訪體制對(duì)法治的破壞之一便是打破了司法的終局性。沒有終局性、沒有一錘定音的效果，司法自然就不會(huì)受人尊重。

        涉法涉訴信訪本職上是對(duì)司法活動(dòng)的異議表達(dá)，這種表達(dá)應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)化為具體、明確的權(quán)利主張，通過法定的程序向司法機(jī)關(guān)提出。

        司法機(jī)關(guān)必須在尊重既判權(quán)威的基礎(chǔ)上，要么依法矯正確實(shí)存在的瑕疵或錯(cuò)誤，要么依法實(shí)現(xiàn)信訪終結(jié)。也即，涉法涉訴信訪需要被歸化為司法程序的一種參與方式，而非對(duì)抗司法的另一種維權(quán)模式。

        訴訪分離實(shí)際上重申了司法和行政的界域，對(duì)于確立司法在糾紛解決中的終局權(quán)威和司法機(jī)關(guān)在司法領(lǐng)域中的自治權(quán)威，屏蔽外部權(quán)力對(duì)司法的干預(yù)和影響都具有正面的促進(jìn)和倒逼作用。

        推行“信訪歸信訪，司法歸司法”，有助于促進(jìn)司法“人格上的獨(dú)立和成長”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)更為深刻的法治秩序。

        然而，《意見》的落實(shí)到位仍需要全盤的改革配套，否則訴訪分離要么無法真正實(shí)現(xiàn)，要么會(huì)產(chǎn)生新的更大的危機(jī)。

        在民眾需要權(quán)威、依靠權(quán)威的情況下，如果司法權(quán)威的供給無法有效滿足社會(huì)需求，那么更高的、政治權(quán)威的介入仍然不可避免。

        司法權(quán)威的生成不但需要以終局性為前提，還需要以公信力為支撐。而在當(dāng)前的體制背景下，司法公信力的孱弱已是不爭的事實(shí)。一方面將權(quán)利伸張的渠道限縮在司法程序之內(nèi)，另一方面又沒有同步提高司法的自治能力。

        當(dāng)前的訴訪分離改革在沒有觸動(dòng)現(xiàn)行司法體制，特別是沒有解決司法不獨(dú)立、司法腐敗、司法系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督乏力等問題的情況下，匆忙堵住了民意訴求的后門。不受公眾認(rèn)可、缺乏足夠公信的程序終結(jié)機(jī)制，反而可能會(huì)進(jìn)一步激發(fā)公眾在司法程序之外尋求救濟(jì)，從而再次陷入當(dāng)前涉法涉訴信訪的惡性循環(huán)。

        此外，陳舊的司法慣性和科層思維依舊主導(dǎo)著司法權(quán)的運(yùn)行，政治權(quán)威有從外部植入司法系統(tǒng)內(nèi)部的趨勢(shì)。

        如根據(jù)官方資料統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前全國31位高級(jí)人民法院院長中，擁有大學(xué)學(xué)歷的僅17人，其中屬于法學(xué)科班出生的只有11人，而沒有任何法學(xué)學(xué)歷的高達(dá)7人，更有3人既無法學(xué)學(xué)歷又無大學(xué)經(jīng)歷。

        學(xué)歷雖然不能說明一切，但專業(yè)素養(yǎng)對(duì)于法官職業(yè)是絕對(duì)不可或缺的，特別是考慮到我國訴訟法賦予了院長極大的實(shí)體和程序性權(quán)力。

        從上述人員資歷可以看出，主導(dǎo)法院人事任命的是政治邏輯而非法律邏輯。該種政治邏輯又透過人事任命內(nèi)化為法院的運(yùn)行邏輯。

        即便切斷了外部的政治壓力，法院依然是在按照科層化、行政化的方式行使權(quán)力。在處置涉法涉訴信訪，特別是面臨較大的民意或者輿論壓力的情況下，法院必然會(huì)尋找、依賴內(nèi)部的政治權(quán)威。

        因此，在司法程序的外衣下包裹著的很可能依然是政治的考量和政治的決斷。這非但使訴訪分離改革重新回到原點(diǎn)，而且使司法的公信力進(jìn)一步坍塌。

        訴訪分離改革是司法體制改革的一個(gè)很好切入點(diǎn)，但這項(xiàng)改革能否成功在很大程度上取決于更為宏觀的政治體制改革，絕非一日之功、絕非一蹴可就。

        如果司法機(jī)關(guān)有法不依、知法犯法但卻得不到及時(shí)糾正，如果司法公正特別是程序正義得不到切實(shí)保障，那么《意見》所要求的訴訪分離注定無法阻擋民眾用腳步選擇出來的訴訪合一。