一路狂飆的電子煙，即將迎來“史上最嚴監管”，但“誰來管、怎么管”的爭議隨之而來。

近期，工信部、國家煙草專賣局發布《關于修改〈中華人民共和國煙草專賣法實施條例〉的決定（征求意見稿）》（下稱《征求意見稿》），提出電子煙等新型煙草制品參照卷煙有關規定執行，并就此公開征求意見至4月22日。也就是說，到昨天正好截止。

電子煙的誕生，最初是作為香煙的替代品存在，但目前已經發展成一個極具規模的市場。數據顯示，2020年中國電子煙市場規模增至83.3億元。預計2021年市場規模有望超100億元。那么，這一規模不小的市場到底該歸誰管？

“把小害交給大害監管”？

我國現有的法律，包括《煙草專賣法》、《煙草專賣許可證管理辦法》、《煙草專賣許可證管理辦法實施細則（試行）》已經對煙草的生產、銷售、運輸、進出口貿易和對外經濟技術合以及買賣許可證等作了相關規定。但是電子煙目前還不屬于現有煙草法律的監管的范圍。《征求意見稿》提出將電子煙納入監管范疇，是彌補政府對電子煙的法律監管空白。

但業界也對電子煙的監管主體產生了較大爭議。北京市控煙協會4月20日表示，協會已于日前正式提交反饋意見，對增加“電子煙等新型煙草制品參照本條例中關于卷煙的有關規定執行”的提議持反對態度，認為國家煙草專賣局不適合作為電子煙的監管單位，建議由國家藥品監督管理局和國家市場監督管理局進行監管。

而部分專家也認為，國家煙草專賣局的本質是執行煙草總公司的企業職能，如果其作為電子煙的監管單位，無異于“把小害交給大害監管”。

從外部經驗看，電子煙國際主流監管方為公共健康相關部門。美國的電子煙監管機構為食品藥品監督管理局，英國的電子煙監管機構為公共衛生部。在中國香港地區，2018年10月，香港曾宣布全面禁止電子煙和其他創新煙草產品，但到了2020年6月，香港立法會已經放棄了禁止使用電子霧化產品的計劃。

世衛組織則建議，中國有關部門應盡快制定有關電子煙的行政法規，授權一個獨立于煙草企業的政府部門，對電子煙企業及其產品的準入實施許可制度。

加強監管的獨立性、公正性

根據兩部門的意見，《征求意見稿》修改的目的，是要推進電子煙監管法治化、符合電子煙產品特性以及當前國際監管的通行做法、增強電子煙監管效能，有效規范電子煙生產經營活動，解決電子煙存在的產品質量安全風險、虛假廣告等問題。

針對當前存在的諸多爭議，本文認為可以通過立法來明確監管主體。首先，國家煙草專賣局作為對我國煙草行業實行統一領導、垂直管理、專賣專營的機構，對全行業“人、財、物、產、供、銷、內、外、貿”進行集中統一管理。基于電子煙的“煙草替代品”屬性，應當可以認定國家煙草專賣局作為監管主體的法律資格。

其次，全面鼓勵和動員第三方進行監管，但是第三方不能作為獨立的監管主體。如果完全由第三方監管，一方面由于電子煙市場巨大，對于第三方監管要求很高，監管力度不夠或第三方合法性基礎不夠都可能導致一系列衍生問題；另一方面，如果電子煙被作為藥品或醫療器械而采取高強度監管，對電子煙發展是種打擊，與現行消費品的屬性不符。

因此相對而言，最合理的辦法是依然參照傳統煙草制品的監管模式。因為電子煙的特性更加符合煙草制品，通過國家煙草專賣局進行監管更加統一便捷。

當然，考慮到電子煙與傳統煙草制品市場屬性的沖突，國家煙草專賣局可以針對電子煙新設獨立的監管機構，以加強監管的獨立性、公正性。而獨立性和公正性正是監管的核心要義所在。（作者胡潔人系同濟大學法學院副教授，衛薇系同濟大學法學院碩士研究生）