2021年4月13日早，日本內閣作出決定，要求東京電力公司在兩年內向海洋排放福島第一核電站的廢水，一時間激起周邊國家政府、民間的強烈反對。其實對于東京電力公司提出廢水入海是最為“可行”的方式大概不令人驚訝，因為在2020年2月10日，日本政府經濟產業省已經對此向公眾進行了精致論證，早在2015年國際原子能機構（以下簡稱“機構”）總干事就“福島核電站事故”進行總結報告時，也專門提及了將廢水“向海洋受控排放”的可能性。因此，從很大程度上而言，若機構不為日本的此次行徑背書才是有違其“國際”責任和日本長久以來向其提供福島核電站實時情況的態度的。果不其然，在日本政府發布決定后，機構在當日也發表了以“IAEA Ready to Support Japan on Fukushima Water Disposal, Director General Grossi Says”為題的簡訊。若不深究簡訊全文中包含的“日本政府的決定符合全球慣例”“日本政府應以透明、公開的方式處理今天的決議”等模棱兩可的字句，不少人恐會將此認為是機構給予日本方面廢水入海的絕對權威的國際通行證。事實是否如此呢？以下將從日本在冷戰時期同該機構的關系談起，以供相關人士參考。

2021年4月12日，日本福島縣，航拍福島第一核電站核污水倉。

一

1949年，蘇聯試爆原子彈成功，打破了戰后以來美國的核武器壟斷。1953年美國總統艾森豪威爾上臺后開始推行為期6年的“和平利用原子能計劃”，希望維持本國在和平利用原子能方面的領導權。1957年國際原子能機構的建立即是該計劃中的重要環節：美國曾設想將機構作為其進行核原料以及和平利用核能技術輸出的平臺，并期待以多邊外交的方式建立美國領導之下的原子能保障監督制度（safeguard），進行保障監督的目的是通過核查的方式保證核援助接受國不會把相關核材料、設施用于軍事目的。1957年5月11日，《紐約時報》刊登的杜勒斯講話中曾樂觀地提到，“機構的保障監督制度將會為美國提供國際立場。我們可以期待美國體制將會為世界接受，所有接受機構援助的國家將會接受機構的核查”。但是，當時蘇聯、印度、法國等世界大國對讓渡國家政治、經濟主權持有極為謹慎的態度，而無意支持機構以上兩種職能的推行。唯有日本，在世界興起探討“和平利用原子能”之風時，不僅同美國、英國簽訂雙邊核合作條約，同時還于機構成立次年，即1958年10月召開的理事會會議上提出了通過機構購買3噸天然鈾的請求，并主動表示愿意接受機構對這些核原料使用情況的核查。毋庸諱言，這一行為的目的之一是給當時由美國主導的國際制度背書，為此后接受機構援助的國家提供行為范例。于日本本國而言，其所得即是通過介入機構事務提升戰后日本的國際地位，時任機構總干事的美國人斯特林·科爾（Sterling Cole）在訪問日本時曾提及，日本是經歷核武器創傷的國家，并具備發展核工業的潛力，因此可以有機會在機構中獲得相應的領導地位。事實證明，日本從機構建立開始就代表遠東地區獲得了指定理事國的地位。

針對日本提出通過機構購買天然鈾的要求，蘇聯、印度、阿拉伯聯合共和國、印度尼西亞等國代表都提出了兩點頗具說服力的反對觀點：一、當前世界上鈾儲量充足，因而希望開發軍事核項目的國家不需要通過機構提供鈾，即可在機構之外獲得，因此保障監督制度起不到抑制核擴散的功用，若機構采取此類嚴格措施，很多國家將會失去向機構提出援助的動力；二、日本將要建設的JRR-3反應堆是研究型反應堆，使用的是核原料而非可裂變核材料，因此無需進行核查。 機構總干事、英國、美國代表則從技術層面對以上觀點予以駁斥，即上述反應堆并非是一種小型研究型反應堆，假設其以10兆瓦的功率運行，那么一年中可生產3千克钚，這足夠在一年或兩年內生產一枚原子彈。日本代表則顧左右而言其他，表示接受機構的核查是基于對機構公平、公正的信心，而不涉及對業已確立的保障監督制度基本原則的討論。

從表面看，以上論辯運用相應科學數據，意圖表明機構保障監督制度的踐行可以防止核武器在日本擴散，但是若對日本當時所處國內、國際環境稍作考察便知其無法也無從進行軍事核武裝：首先，對處理戰后日本國際事務起到重要作用的首相吉田茂在任期間即奠定了日本戰后十年的外交基調是要“形成復興重建的基礎”“促進吸收外資的根本條件即政治、經濟以及社會穩定”，日本在重返國際社會以后“能夠站在率領亞洲的自由國家群，為世界和平和世界自由作出貢獻的立場上”“重新確立大日本帝國時代的亞洲大國之地位”；其次，1955年通過的《原子能基本法》中亦規定日本“原子能的研究、開發及利用，限于和平的目的，以確保安全為宗旨，在民主管理的前提下，自主開展，并公開其成果，從而為國際合作做出貢獻”；再次，1954年第五福龍丸事件后，日本國內的反核氣息尚未完全消散，發展和平利用原子能事業尚有阻力，毋論進行核武裝。由此觀之，日本提出接受機構核查其實是對著一項虛空的制度進行的虛空行為，其實際作用已不是美、日等國宣揚的“防止核擴散”。當然，各國在當時對此也僅達成了臨時性方案：日本需要向機構提供核原料使用情況的半年報告；在上述反應堆達到臨界時，根據屆時各國達成的協議再具體決定派遣核查員事宜。遷延數年后，1963年日本最終還是將日、美雙邊和平利用原子能條約中的核查義務轉移至機構之下，這也是機構承接的首個保障監督條約。

二

如果說20世紀50年代的日本很大程度上是依賴美、英、加等國的幫助進行國內和平利用原子能的建設，在國際原子能機構中也多表現為輔助美國形塑機構的眾多制度，那么行至60年代，隨著彼時美國國際收支狀況惡化以及東南亞局勢的變化，日本更多地分擔起美國曾經對東南亞各國的經濟援助責任，日本在機構中的行動呈現出的另一新特點是試圖以東亞國家領頭羊的身份向非共產主義國家進行和平利用原子能的援助。實際上，日本對成為東亞和平利用原子能領導國的想法由來已久。在1955年美國考慮建立“亞洲中心”（Asian Center）以推行其和平利用原子能計劃時，日本即意圖取代菲律賓獲得中心的主導權。但是，建立該中心的計劃因沒有得到英國、澳大利亞及其他亞洲國家的支持而歸于流產。此后，日本本國于1957年建立了同位素培訓學校，培養核醫學、核農業方面的人才。據統計，至1962年為止，在該學校接收的1166名學生中包含112名國外學生，其中33名來自于臺灣地區。基于此，日本曾嘗試在1961年9月的機構理事會會議中進一步提出建立“亞洲同位素訓練中心”（Radioisotope Training Centre for Asian Region)的計劃，并愿意分擔建立中心的費用。但是由于蘇聯、印度、印度尼西亞等國的反對，這一提議最終也不了了之，其中印度的反對意見是：該中心的名稱應改為“遠東中心”，而不是“亞洲中心”，以示印度在亞洲國家中的地位。

為挽回顏面，日本于1963年3月舉辦了“亞太地區和平利用原子能大會”（Conference of Countries in Asia and the Pacific for the Promotion of Peaceful Uses of Atomic Energy)。該會規模盛大，除14個亞太國家參會外，加拿大、法國、德國、意大利、英國、美國及相關國際組織都以觀察員的身份加入。來自瑞典的機構理事長埃克隆德（Sigvard Eklund）親自在會議開、閉幕式上進行了發言。針對日本代表在會上提出機構應加大對亞太地區的投入、建立機構亞太地區辦公室等建議，埃克隆德亦給予了正面回應。同時期，在日本首次承辦的機構有關同位素使用的會議上，埃克隆德提出“對于意欲實現工業化并滿足人口增長需要的亞洲國家而言，運用現代科學技術（同位素技術）以便合理有效利用自然資源是至關重要的”，次年5月，日本同機構即達成了“通過國際原子能機構提供同位素訓練課程的協議”（Agreement on Providing Radioisotope Training Courses by the IAEA”）。同樣也是在機構的促動下，1965年2月, 日本向泰國、巴基斯坦、菲律賓以及臺灣地區提供了1600個用于研究型反應堆的輻射膠囊，機構還在當年的季報中對此進行了宣傳。同年，東京還承辦了第九屆機構大會，這是機構首次應也是唯一一次在除總部維也納之外的城市舉辦大會。但自此之后，機構主辦的有關東亞地區和平利用原子能會議多是在不同國家輪流召開。如此而言，日本意圖通過機構形成在亞洲和平利用原子能方面領導權的行為即使在很大程度上未能實現，但卻得到了機構的鼎力支持，其原因除卻美國的助力、日本和平利用原子能技術處于亞洲國家前端外，同樣重要的是，日本對機構的財政貢獻僅次于美、蘇、英、法、德等少數幾個發達國家，并且基本不欠款（臺灣地區在非法占有中國在機構中的席位期間，向機構提供的面上資金常常比日本多，但經常欠款，這導致中國在80年代加入機構時還為此事進行了協調）。

三

20世紀70年代末80年代初世界格局持續發生轉變。于日本而言，自1965年首次出現對美國的貿易順差后，兩國的經濟爭端在80年代達到頂峰；而自70年代末《中日友好和平條約》簽訂直到90年代中期，日本對中國提供政府開發援助（ODA），日中也形成相互依存的經濟關系。中國在建設位于海鹽縣的秦山核電廠時也曾同日本簽署了購買壓力容器（pressure vessel）的條約。與此相對應，中國在1984年作為有核國家加入機構并獲得遠東地區指定理事國席位的過程亦沒有受到來自日本的反對意見。

但是，即便在中日“蜜月期”的背景下，日本對于中國分享（尚不是超越）其在機構中的權力確實存在心理不適。這一不適感尤其反應在具體外交操作層面，以時任中國駐機構代表團一秘吳成江的外交經歷為例：1986年切爾諾貝利事件發生后，機構專門召開特別大會，討論《及早通報核事故公約》和《核事故或輻射緊急情況援助公約》事宜。大會設1位主席，7位副主席。大會主席輪到非洲地區，副主席由另外7個地區各出一人。在中國加入機構前，遠東地區副主席之位始終由日本擔任。中國因當時剛加入機構不久，本無意競爭職位。但考慮到當年有一個年度大會和一個特別大會，中國決定競選一個副主席職位。但是日本一個席位都不愿讓出，理由是與中國相比，日本向機構提供的會費更多。曹桂生大使向大會主席科特迪瓦通報了遠東地區競選副主席的情況，特別指出日本把會費多少作為理由，堅持霸占兩個會議副主席的行徑。科特迪瓦對此也頗為不滿，認為按照日本方面的邏輯，他作為非洲地區的代表也不配當大會主席了。據說，他后來在77國集團內部磋商會上提及此事，引起廣大發展中國家的強烈反對。此外，遠東地區各國對日本財大氣粗的行事風格也很不滿。因此，如若把此事拿到大會上表決，日本必敗無疑。后來在特別大會宣布開始之際，日本大使向曹桂生大使表示日方讓步，請中國出任特別大會的副主席。也正因為此，遠東地區才建立起輪流制，大國小國機會均等。這是中國加入機構后對本地區做出的一項貢獻。

四

時過境遷，中國及第三世界國家在機構中的地位已有較大提升，同時也在為世界和平利用原子能的發展作出貢獻。我們固然也無法用以上歷史時期的事件來類比當下熱議的日本福島核電站廢水入海一事。但同樣需要注意的是：圍繞所謂“ALPS處理水”這一概念，日本政府在4月13日的一份會議記錄中提出對應要求，“明確‘處理水’和‘污染水’的不同，為此將‘廢爐·污染水對策閣僚會議’的名稱變更為‘廢爐·污染水·處理水對策閣僚會議’。今后，‘ALPS處理水’特指經過ALPS設備凈化后，氚元素含量達到規定標準之下，再行稀釋后排放的水。”（「廃爐?汚染水?処理水対策関係閣僚等會議について」首相官邸、2021年4月13日。下載地址：http://www.kantei.go.jp/jp/tyoukanpress/202104/13_a.html。）與此相呼應，同一天日本經濟產業省發布了一份關于“ALPS處理水”定義變更的文件，變更后的標準定義是“對于氚元素以外的放射性元素，在向自然排放時滿足規定標準的水”。變更定義之前，“ALPS處理水”是指經過ALPS設備凈化處理后存放與儲水箱的水。（「東京電力福島第一原子力発電所におけるALPS処理水の定義を変更しました」経済産業省、2021年4月13日。下載地址：https://www.meti.go.jp/press/2021/04/20210413001/20210413001.html。）之所以進行這一定義變更，是因為實際中儲水箱儲存的“ALPS處理水”存在嚴重的不合標準問題，在日本經濟產業省2020年2月10日的那份文件中有所揭示，“ALPS設備擁有對氚元素之外的62種放射性元素的達到規定濃度以下的凈化能力，但是以2019年12月31日為例，儲水箱中存放的‘ALPS處理水’中有70%的水除氚元素之外的放射性元素超出了自然排放時所需的標準。”而這放射性元素超標的“ALPS處理水”并不能通過簡單稀釋就能達到自然排放的標準，因此提出了“二次處理”的問題。（「多核種除去設備等処理水の取扱いに関する小委員會報告書について」経済産業省、2020年2月10日、14、15頁。下載地址：https://www.meti.go.jp/earthquake/nuclear/osensuitaisaku/committtee/takakusyu/report.html。）對于日本方面進行定義變更的行為，我們當然可以選擇相信是其更新了技術處理，但我們也有理由質疑這一變更的虛空和實際可操作性。退一萬步說，即使以上處理技術可行，如此大量的廢水入海史無前例，又何來如美、日、機構所稱的“全球標準”可以參照？從“污染水”到“處理水”的定義變更僅是日本方面的一家之言罷了。如此而言，作為具有國際公信力的和平利用核能機構應該做的似乎是促成世界各國在此事上的溝通、協調，達成令人信服的公則，而不是如歷史時期呈現的那樣發表具有誤導公共輿論傾向的簡訊。

此外，國際原子能機構是兼具核保障監督、和平利用核能標準制定的政府間國際組織。現在看來，美日至今絲毫未曾放松他們在機構中的重要作用。冷戰時期，日本在機構中和西方國家相伴而行，并試圖利用機構為其國內和平利用原子能發展、形成在遠東地區和平利用原子能的領導權鋪下道路。時至今日，我們也仍有理由質疑，在當前的國際局勢下日本有意圖利用機構為其快速重啟福島地區的發展做不合理背書，并同美國聯合壓制復興中的中國。