根據日本媒體的報道，在大阪府和大阪市兩級議會的贊成后，從今年的4月開始原本歸屬于大阪市的包括高速道路建設等在內的宏觀權限將被轉移到更上一級的大阪府。

對日本時政有些了解的讀者可能會很快聯想到在這條看似不起眼的信息背后所掩藏的一段跨越了十數年并搭上兩位政客政治生命的地方行政斗爭史。而這一斗爭最具體的表現則是大阪市曾在2015年的5月和去年的11月分別進行的兩場“大阪都構想”公投。以最近的這場來說，作為主要發起人的地方政黨“大阪維新會”提議撤銷現行的“大阪市”并把城市重新劃分為四個“特別區”。原本“市”所有的諸如城市規劃等權力將會交給“大阪府”，而另一部包括社會福利在內的更貼近民眾的服務則會由新的特別區來獨立承擔。

在這一提議先后兩次被拒絕后，有不少中文媒體都對其進行了深入的報道。在它們的分析中，這一對大阪地方行政體系進行再編的嘗試可謂是挽救城市衰敗的最后一搏。而作為發生背景的全日本人口向東京的“一極集中”也被不少論者提及。盡管這些報道在事實維度上并不存在偏差，但它們大部分都停留在同一層面，用一個現象來解釋另一個現象。“大阪都構想”背后更為深層的屬于日本當代政治的制度性和結構性要素或多或少被忽略。而對這些要素進行提示正是本文在有限的篇幅內試圖完成的。與此同時，大阪市民所進行的嘗試又和以“民粹主義”為代表的全球浪潮有著密不可分的關系。從而，這個在日本地方發生的故事也在比較政治學的框架下具有了更重要的意義。

大阪

城市自治和“央地矛盾”

對于城市自治權的追求可謂貫穿了大阪的整個近現代史。明治維新之后的1888年，日本政府正式宣布了“市制”：每個城市開設議會，而市長也可以在有限的范圍內進行公開選舉。但這一法令有著一個嚴格的“但書”：即東京、大阪和京都這三個最重要的城市（“三都”）不適用。“三都”不設“市長”，其職務由它們所屬的更上一層行政單位東京府、大阪府和京都府的知事分別兼任。雖然在1898年，因為地方持續的陳情這一規定最終被解除。但在實際中，“三都”的大小事務都在中央政府的嚴格監控下進行。即使在這樣的背景下，由產業發展而導致的人口大量流入還是迫使大阪市分別在1897年和1925年進行了兩次市域范圍的擴充。但地理面積的擴張只能暫時從“量”上緩解城市問題，沒有都市規劃等自治權讓市政府無法真正從“質”上提高市民的生活。

經歷了戰敗后民主改革的日本于1947年4月頒布《地方自治法》。此后，1956年改正版又確立了“政令制定市”的制度。

具體來說，今天的日本被分成了47個廣域行政單位，它們分別有“都道府縣”四種（相當于中國的“省級單位”）。其中，具有特殊地位的“都”只有東京一個。東京都由中心的23個“特別區”和除此之外的多摩地區及島嶼部組成。每個特別區在行政上和其他行政單位之下的“市”等同。各區的區長和區議會也由公開選舉產生。也正因此，游客在東京新宿區看到的指示牌其英文表示不是“Shinjuku Ward”而是“Shinjuku City”。而首都之外的其他城市則在滿足了人口規模等標準后可以得到“政令指定市”的地位。包括大阪市在內的這些政令指定市擁有一部分財政和行政上的獨立性，但它們仍然歸屬于各自所述的“道府縣”之下。每個城市的區也相當于一個行政窗口，其區長由市長直接任命。

在這樣的大背景下，想要得到更多自治權的非首都特大城市很自然地和限制這種自治的中央政府站在了一個對立面。而和很多國家的“央地矛盾”一樣，這種對立最直接體現在財政上。比如，在日本的“地方交付稅”制度之下，從更為發達地區（通常是城市）收集到的稅金被轉移到更為落后的農村部。根據在2015年公投時贊成方所提供的數據，當時大阪市接近4兆日元的稅金只有三分之一留在了本地，絕大部分都被進行了“再分配”。即使承認國家的職責在于平衡不同地區的發展，但具體政策在程度上的適當性似乎值得進一步斟酌。

作為一個代議制的民主國家，日本民眾理論上講只要選出持有類似意見的議員就有可能改變這種“央地關系”。但選舉制度的現實運用卻正是大阪身處困境的原因。日本學者砂原庸介就指出，長期掌握日本政權的自民黨在戰后的支持者更多來自農村。即使當農村人口開始減少時，參眾兩院的席位還是沒有根據實際情況向城市部偏移。近年來，因為選出一位議員所需要的票數不同而導致的人口集中區選票事實上的“貶值”越來越成為社會議題。圍繞著這一日語里“一票格差”現象而提起的上訴也屢見不鮮。只是從已有的判決來看，這樣的宏觀結構似乎在短時間內不會有所改變。

有了以上脈絡，我們才能更好理解東京“一極集中”的意義。作為特大城市，東京其實和大阪一樣是這種“央地矛盾”中被犧牲的一方。但因為東京可以吸引到足夠多的外來人口，從而在財政轉移之后它還有足夠多的資本來實現自身的發展。但對于經濟一直在下行的大阪等非首都城市來說，這種不平衡的負擔則有著讓它們徹底跌倒的可能性。也由此，“大阪都構想”并不只是想讓大阪復制東京的“都-特別區”構造而已。提出者們所設想的更為徹底的自治權和對央地關系的扭轉才是在構想背后長遠的目標。

“都市政黨”的可能性

徹底改變日本的中央和地方關系雖然是一頂有分量的“大義名分”的帽子，但“大阪都構想”的提出方顯然知道用這個遙不可及的目標無法在現實中動員起自己的支持力量，主攻在現行制度下更為實際的“二重行政”無疑更具可行性。只有實現了大阪的一體化，他們才有足夠的底氣去推動更大的結構轉型。而如果說“央地矛盾”的重點在于資源的分配，那么大阪市和大阪府以及府內其他城市的“地地矛盾”其核心更偏向于資源的利用。

在以大阪維新會為代表的構想贊成者看來，因為府和市的“二重行政”所造成的不良后果有著兩個向度。其一，兩級政府的不協調容易造成資源利用的浪費。維新會最喜歡舉的一個例子是：在泡沫經濟時期，大阪府投資的“天空之門大廈”以256.1米的高度壓過了大阪市投資的256米的“世界貿易中心大廈”。但在泡沫破裂后兩座樓都陷入了負債之中，至今無法解套。其二，兩級政府之間的不協調還為資源的利用設置了額外成本。比如，大阪還在為上一屆1970年的世博會準備時兩級政府就曾因為市營地鐵延伸到市外的工程費問題僵持不下，最終靠著引入民間企業的力量才暫時解決。而2012、2013年長期占據本地新聞頭版的府內各城市水道事業是否應該實現“大一統”的爭議最終也成為燒錢的燙山芋。

如許多媒體所報道的，致力于解除二重行政的“大阪都”方案贊成者認為“去市設區”后10年間所省下的支出就有1兆1409億日元之多。而如果再算上把這些支出進行投資后的回報，整個大阪府又能有1兆日元的新收益。反對者則表示公投通過后，僅系統調整費等就需要額外支出241億日元。去年他們在質疑對方報告書中的計算偏差之外更是追加提到了新冠疫情可能讓原來的市營設施收益降低和負債增加的可能性。如此種種，不再贅述。

但除了這些正反博弈之外，一個可能是更為根本的問題卻無人提及：既然這種“二重行政”已經存在了數十年，那為何只有在此時才被搬上臺面呢？

對于這個問題，砂原教授也給出了一個明確的回答。而和在先前國家層面的討論一樣，問題的癥結也被他歸因到了選舉制度之上。砂原指出，在日本城市層級的選舉中，有許多選區是擁有三個及以上當選名額的中選區。這意味著一個單獨候選人的得票率不需要過半，甚至可能不到30%就可以當選。這一制度一方面讓地方選舉中的政黨色彩變得不怎么重要。本地候選人的政策和所屬政黨的國家政策唱反調十分常見。但同時，這也意味著當選人容易成為某個特定利益集團的代表。也就是說，只要擁有了諸如選區內某工會或者某行業協會的背書，一名候選人就能脫穎而出。而當選后他可能也只會關注與支持團體相關的特定議題而不考慮更大范圍內的民生。砂原認為正是這種制度使得占城市人口絕大多數又不屬于某個特定組織的普通民眾成為了“沉默的大多數”。這個空缺直到大阪維新會的出現才得到了彌補。

維新會在2010年的4月由橋下徹和部分脫離自民黨的地方議員創設。專注本土事務的該黨在2011年的地方選舉中一舉成為包括大阪市和緊鄰的堺市議會的第一大黨。此后，該黨候選人更是成功拿下大阪市及周邊地區地方行政首長的職務。

另一位研究大阪地方政治的學者善教將大從一個更為定量的角度檢驗了維新的成功。其中，選民對于政黨標簽（label）的認知最有意思。如前所述，在地方選舉中候選人并不強調自己的政黨色彩。反之，選民們也很少靠著候選人的所屬來進行選擇。但在大阪，善教發現唯一的例外就是維新會。不管是在街頭演說還是傳單中，候選人的政見大多與黨實現高度的一致。在進一步分析后，他發現了維新會在一開始的幾場選舉中所推出的候選人大多是沒有前職的政治新人。從而，與其強調他們的個人屬性還不如強調維新會這個共同的身份來得更為有效。這么做不僅可以讓他們很快與“大阪都構想”等議題進行掛鉤并贏得“沉默的市民”的青睞。同時，這些議題也在潛移默化中再一次在選民心中得到了正向強化。正是因為維新會吸引了在傳統地方政治制度中沒有被代表的大多數才實現了成功。它也名正言順地成為了代表整個“都市”而不是某個特殊利益的政黨。

大阪城

民粹之問

但伴隨大阪維新會興起的絕不只是贊賞的聲音。從該黨創立之日起，關于它是不是民粹主義抬頭的爭議就一直沒有散去。

這種聲音很大程度上針對的是黨創始人橋下徹。原職是律師的橋下因為在大眾媒體上頻發的爭議言論而出名，不管是對侵略歷史的修正主義還是指責公務員都是“稅金小偷”。2007年，他以無黨籍身份參選大阪府的知事。在高票當選后，他很快就展開了對“二重行政”的攻擊。但因為沒有議會政黨的支持，他包括前述統一水道在內的改革最終都以失敗告終。也正是在此背景下，橋下才發起了維新會。為了體現自己的改革決心，他還提前辭去了大阪府知事的職務并投入到2010年11月舉行的大阪市長選舉中，并最終以高票當選。此后，他于2014年又一次上演了辭職再選的戲碼。這種“劇場式”的選舉也給他提供了推動公投的重要合法性。在2015年的公投失敗之后，橋下恪守了自己的承諾在市長任期完成后退出了政壇。此后，他仍靠著諸如法律顧問等頭銜在維新會及相關組織內扮演重要角色。而他所采用的用問題發言來操縱媒體議程、突如其來的辭職再選、“賭上政治生命”等手段在后任們為了推動2020年第二次的大阪都公投時也被再次使用。

善教將大追溯了從上世紀90年代開始逐漸興起的政壇民粹主義。當時圍繞著勢頭正勁的在野黨民主黨是否是民粹政黨的討論席卷了日本的公共空間。也正是從此開始，“民粹”一詞逐漸成為了僅含有貶義色彩的詞條。發展到了2000年代初，在中央層面有強勢的小泉純一郎，而在地方政壇又有石原慎太郎（東京都），田中康夫（長野縣）等一批具有民粹主義傾向的政客。他們對于歷史問題的認知其實并不相同，但他們對于現下政壇的態度卻有許多相似之處。其中，對以公務員為代表的既成體制（establishment）的攻擊、利用概念偷換的話術來營造一種簡單的善惡二元對立是善教認為最為重要的特點。從這個角度來說，2010年代開始大放異彩的橋下徹可謂是這種民粹主義的第二代。而站在一個更高的視角來觀察，橋下和以特朗普等人為代表的歐美民粹主義幾乎是同時的發生也是全球化的一種體現。

但另一方面，善教從專業政治學者的立場出發向這種把大阪維新會和民粹直接掛鉤的刻板印象提出了挑戰。在此，他提出了兩個反證式的問題：第一，同樣是利用民粹+新自由主義這種“財富密碼”，為什么該黨后續所成立的“日本維新會”等全國性組織卻沒能取得相似的成功？第二，既然維新會掀起的民粹浪潮如此強烈，那為什么同樣由它主導的兩次公投都以失敗告終呢（而失敗后接著到來的地方選舉同黨又都再次大勝）？上一部分中砂原教授的分析其實對第一個的問題已經做出了回答。即維新會作為一個“都市政黨”的特性決定了它在代議制議會雖然也被詬病但還沒有完全失效的全國性層面無法吸引足夠的支持者。

而對于第二個問題的回答和我們如何面對全球化的民粹潮流緊密相關。

通過十分詳盡的定量調查與分析，善教發現兩次公投失敗的原因與其說是“反對人數增加了”不如說是“支持人數減少了”。換言之，發揮重要作用的是在地方選舉中本來會支持維新的人改變了自己的立場。而他把這種改變進一步歸因到公投前選民所處的特殊信息環境之中。

日本現行的法律并沒有對公投宣傳的時間和范圍作出規定，再加上維新會把“大阪都構想”視作是自己最核心的議題，所以圍繞著公投而展開的正反方宣傳與論辯達到了前所未有的濃度。僅大阪市政府印刷的宣傳冊其成本就高達了1億8千多萬日元。這種高密度論戰導致的一個后果是不管選民的立場如何，他們對于該議題正反雙方的論點都具有詳細的認知。調查顯示大阪市民對自己對“大阪都構想”的了解自信度高達80%，遠超出普通定期選舉中選民們的自我打分。正是出于這種對議題高度的把握才讓維新會的支持者們能夠更為慎重地考慮這個被他們一向偏好的政黨所提出來的議題。也因此，他們才能一反常態最終投下反對票。

善教通過把焦點轉向實際做出選擇的民眾而不是“民粹領袖”身上進而發現了被大眾媒體和過往研究所忽略的重要事實。而后者的忽略其實出自于把“民粹支持者”看作情感用事的“烏合之眾”的貶低心態。他的研究也提示了我們一個應對民粹浪潮的潛在方案：盡管民眾可能被一兩個卡里斯瑪人物的話術煽動，但只要能接觸到足夠的信息和公開的辯論，他們仍然具有從自己的利益出發作出理性選擇的可能性。唯一的問題是，這種信息環境目前看來只有在諸如公投等特殊情況之下才能夠實現。在更為一般的政治活動中要怎么應對可能是政治家們不得不考慮的一個問題。

雖然兩次公投都被否決，大阪維新會更是承諾不會再有第三次，但并不明顯的票差（2005和2020年反對分別只比贊成多了1萬741和1萬7167票）還是在一定程度上說明了大阪民眾的改革訴求。維新會把公投的失敗解讀為“民眾雖然支持取消二重行政但不支持大阪都這種特定方式”。這也才有了開頭我們見到的該黨利用自己在府市兩層議會的多數優勢盡可能地去修改相關條例。而這一議題最終會以什么方式被解決，其意義相信已經超出了大阪這一片地方。

參考文獻：

砂原庸介、＜大阪―大都市は國家を超えるか＞、中央公論新社、2012年11月

善教將大、＜維新支持の分析 -- ポピュリズムか,有権者の合理性か＞、有斐閣、2018年12月