醫院預約掛號、交通罰款繳納、個人所得稅申報……越來越多的公共服務可以通過移動互聯網獲取，這使得老百姓和企業能夠足不出戶和隨時隨地辦理業務，也使得公共服務的滿意度和獲得感大大提升。

以“互聯網+政務服務”為代表的數字政府建設，日益表現為政府與企業的合作共建，即采取政府與社會資本合作（PPP）來開發、運營和維護移動政務服務。但是，政府會在什么情況下同企業開展合作，以及如何有效推動政府和企業共建數字政府，卻是一個值得關注的重要問題。

最近，筆者與中山大學政治與公共事務管理學院副教授鄭躍平在《國際行政科學評論》發表的論文，對政府與企業合作共建數字政府的問題進行了研究。我們發現，地方政府的技術能力同政企合作存在倒U型的曲線關系，即相對于技術能力較弱和較強的地方政府而言，技術能力居中的地方政府更樂于同企業合作。

隨著智能手機的日益普及，人們對通過手機辦理政務服務的需求越來越強。在政府提供的移動政務服務中，基于企業或同企業合作的情況日益增多，并成為數字政府的主流模式。2018年的調查數據顯示，在各類“互聯網+政務服務”平臺中，支付寶或微信提供的“城市服務”的用戶使用率最高，占比42.1%。其次，政府微信公眾號的用戶使用率占23.6%，政府網站的占19%，政府手機端應用占11.6%，而政府微博占9.4%。

從上述數據可以看出，政府和企業合作提供的移動政務服務，得到了更多的用戶青睞，而政府自身建設的平臺則沒有得到有效使用。相對來說，企業特別是大型互聯網公司打造的移動客戶端，無論是在技術能力和界面友好性，還是在用戶基礎和網絡效應方面，都具有更強的平臺屬性和技術優勢。這使得同企業合作成為移動政務服務的發展趨勢，也使得越來越多的地方政府選擇“企業搭臺，政府唱戲”。

企業之所以樂意和政府合作，就在于可以通過接入政務服務而提高用戶信任、用戶規模和市場占有率。當然，政府和企業合作共建移動政務服務，也存在不容忽視的風險、挑戰和障礙，這包括企業逐利導致的數據泄露、政府采購過程中的腐敗風險、雙方合作效率可能不高等。因此，要避免政企合作走向政企合謀，使移動政務服務的合作共建難以為繼。

對于移動政務服務的建設和運營而言，技術能力不可或缺。技術能力不僅指同技術開發和應用有關的基礎設施、設備、系統等，而且指圍繞技術而發展起來的人力資源和組織架構。我們認為，政府技術能力和移動政務服務的PPP之間會存在倒U型的曲線關系，而不是簡單線性關系。

一些地方政府之所以會選擇和企業合作共建移動政務服務，主要原因是技術能力不足。這使得政府部門不得不尋求企業的幫助，藉此彌補其技術能力上的短板。相對來說，技術能力較強的地方政府可以自建系統，但是也會選擇和企業合作。這是因為這些地方政府對于信息技術的發展趨勢有較強的前瞻意識，能夠同技術企業達成共識和相互信任，因此更有助于推動移動政務服務的PPP。

同技術能力較弱或較強的地方政府相比，技術能力居中的地方政府則是“高不成低不就”，面臨左右為難的尷尬境地。一方面，這些地方政府的技術能力不差，完全可以自行開發和運營移動政務服務，但是在進一步提升服務質量方面會面臨瓶頸。另一方面，這些地方政府要想和企業合作，就必須進一步提升技術能力，特別是更新或淘汰既有的設施、設備和系統。這使得地方政府同企業合作的沉沒成本較高，也使得其合作的動力不足。

我們以某互聯網公司開發的“城市服務”為例，研究地方政府技術能力對移動政務服務PPP的影響。這種政企合作模式不是單純的外包或采購，而是政府利用企業搭建的技術平臺提供政務服務，因此是一種混合模式的移動政務服務。老百姓通過企業的移動客戶端進入平臺，在平臺上可以像網購一樣選擇和使用各類政務服務項目。

在“城市服務”平臺上有上百個政務服務項目可以選擇，我們以各地政府開通的項目數量來衡量PPP的合作深度。對中國290多個地級市的研究顯示，各地在使用移動政務服務的PPP模式方面差異很大。一些地區的移動政務服務項目多種多樣，而其他地區則乏善可陳。

我們以第三方機構對各地政府網站績效評估得分來衡量其技術能力。研究顯示，地方政府的技術能力的確同移動政務服務的PPP模式存在倒U型的曲線關系。與此同時，行政級別較高、數字政府創新能力較強、人口規模較大和互聯網滲透率較高的城市，也更傾向于采用PPP模式來提供移動政務服務。當本省其他城市大力推動移動政務服務的政企合作時，地方政府也會在壓力驅動下加快發展移動政務服務。

這項研究表明，移動政務服務的PPP模式同地方政府的技術能力高度相關。先發優勢明顯的地區在推進移動政務服務方面更傾向于和企業合作，并進一步擴大其在數字政府領域的領先優勢。在數字政府建設方面起步較晚的地區則可以輕裝上陣地發展移動政務服務，也容易實現數字政府建設的“彎道超車”。對于技術能力“高不成低不就”的地方政府，則需要考慮通過適當的激勵機制來推動移動政務服務的政企合作。

（作者馬亮為中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員、公共管理學院教授，研究方向：政府創新、數字治理與績效管理，出版《目標治國：官員問責、績效差距與政府行為》、《公共治理的向度》等著作。）