減稅是二戰(zhàn)后貫穿美國經(jīng)濟社會發(fā)展的一條線索。

二戰(zhàn)后美國政府共實施過六輪大規(guī)模減稅，貫穿著二戰(zhàn)后美國每一輪經(jīng)濟變革，是宏觀經(jīng)濟政策的重要一環(huán)。六輪大規(guī)模減稅背后，反映著美國經(jīng)濟思想演進，在此基礎上表現(xiàn)出較為突出的側重供給側或者需求側的顯著特點，并從總體上形成了美國二戰(zhàn)后減稅措施的內(nèi)在邏輯。

縱觀這六輪大規(guī)模減稅，從需求側和供給側著力的視角層面進行分野，不難發(fā)現(xiàn)，美國進行了三輪需求側減稅（分別為：成功刺激宏觀增長的肯尼迪－約翰遜政府減稅、以實現(xiàn)預算平衡為目的的克林頓政府減稅和金融危機期間旨在推動經(jīng)濟復蘇的奧巴馬政府減稅），和三輪供給側減稅（分別為：重塑美國稅制并推動經(jīng)濟復蘇的里根政府減稅、頗受爭議的小布什政府減稅和尚待時間檢驗的特朗普政府減稅）。

此篇繼續(xù)為大家介紹美國的三輪供給側減稅。

首先是重塑美國稅制、推動經(jīng)濟復蘇的里根政府減稅。

面對宏觀經(jīng)濟“滯脹”問題，里根政府采納供給學派的政策主張，以全面減稅推動經(jīng)濟發(fā)展，分別于1981年和1986年啟動了兩輪大規(guī)模減稅。

《1981年經(jīng)濟復興稅收法案》將個人所得稅率降低了約23%，個人所得稅計算中的邊際稅率由1964年的14%-70%降低至11%-50%，并引入指數(shù)個人所得稅參數(shù)（Indexed individual income tax parameters）使個人所得稅與通貨膨脹掛鉤，規(guī)定對個人所得稅的級距檔次、個人寬免額、標準扣除根據(jù)通貨膨脹率實行指數(shù)化調(diào)整，這也是美國在個人所得稅制度中首次正式引入通貨膨脹調(diào)整機制。

自1985年正式實施后的每一年，美國相關部門都以CPI為依據(jù)調(diào)整個人所得稅中的項目，減少通貨膨脹對稅收的扭曲性影響，使稅負趨于合理。

此外，還為雙職工夫婦開通了10%免征額（最高3000美元）的優(yōu)惠。

頒布了加速折舊條例（ACRS），允許企業(yè)以重置成本來計提折舊，以此降低企業(yè)總體負擔。

減少了暴利稅，允許所有納稅人建立個人退休賬戶，放寬了員工持股計劃的規(guī)定，利息稅的免征額由原來的200美元提升至凈利息的15%（最高900美元）。

至1987年，逐步將遺產(chǎn)稅的免征額從175625美元提升至60萬美元。

美國供給學派1981年減稅措施雖然也包括個人所得稅，但與上世紀60年代需求側減稅作用機理中利用降低個人所得稅來刺激消費從而拉動總需求的邏輯不同，該輪減稅在很大程度上是為了提升宏觀經(jīng)濟中的儲蓄率指標。此外，對企業(yè)加速折舊、降低稅率、減少暴利稅等規(guī)定，更多是為了放水養(yǎng)魚，給企業(yè)更多結構調(diào)整的空間。

《1986年稅收改革法案》將個人所得稅的最高稅率由1981年的50%降低至28%，最低稅率則由11%提升至15%，與此同時減免合并了許多配套稅種，將以家庭作為綜合征收單位的免征額由5720美元／年提升至29750美元／年。

特別值得注意的是，1986年法案是美國歷史上唯一一次將個人所得稅累進級次由15級降至4級的稅收改革，且是自1862年稅收法案建立以來首次降低高收入階層稅率同時提升低收入階層稅率的改革。

該法案還規(guī)定，將資本利得作為普通收入按照個人所得稅稅制及稅率設置進行納稅。

在房產(chǎn)投資方面，該法案增加了住房抵押貸款利息扣除，以此來鼓勵有能力的人群買房而不是租房，而對于那些更傾向于租房住的低收入人群，出于考慮到這種調(diào)整可能帶來的租房市場供給短缺，里根政府同時出臺了低收入住房稅收抵免，以此來鼓勵更多人投資面向低收入人群的合租住房。

美國供給學派1986年稅收改革，主要是在稅基和稅收體制方面進行了結構性調(diào)整，整體上來看，是減少了稅收種類、放寬了稅基并且簡化了稅制，是二戰(zhàn)后對美國稅制體系的重塑。

該輪減稅在很大程度上緩解了供給抑制，減輕了個人稅負和企業(yè)稅負，并試圖通過稅制改革實現(xiàn)結構性調(diào)整。

盡管與上世紀60年代減稅有著同樣的期待，即希望能夠通過給予市場更多自由來實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟整體復蘇從而最終實現(xiàn)稅收的增長，但經(jīng)濟實踐的結果卻事與愿違，軍事等剛性財政開支、低迷的宏觀經(jīng)濟加之減稅帶來的壓力，美國財政赤字不斷攀升。

但與此同時，也應當看到，正是經(jīng)歷了這種供給側改革的陣痛期，美國經(jīng)濟得到很大程度上的恢復。在全面減稅、放水養(yǎng)魚的政策下，企業(yè)得以喘息，且許多企業(yè)實現(xiàn)成功轉(zhuǎn)型或技術上的突破?？梢哉f美國宏觀經(jīng)濟上世紀90年代的繁榮，在很大程度上應當歸功于80年代的供給側全面減稅。

接著要談到頗受爭議的小布什政府減稅了。

小布什政府推行的供給側減稅包括2001年《經(jīng)濟增長與減稅協(xié)調(diào)法案》（Economic Growth and Tax Relief Reconciliation Act of 2001）和2003年《就業(yè)與經(jīng)濟增長減稅協(xié)調(diào)法案》（Jobs and Growth Tax Relief Reconciliation Act of 2003），該輪供給側減稅頗受爭議。

2001年《經(jīng)濟增長與減稅協(xié)調(diào)法案》的有效期直至2010年，屆時再由國會決定其期限是否延長，其主要政策有：簡化個人所得稅納稅等級并降低個人所得稅稅率；增加兒童撫養(yǎng)的稅收抵免（2005年起實施）；逐步增加遺產(chǎn)稅抵免額度、降低贈予稅稅率；擴大慈善捐助抵稅范圍；永久化研究和實驗支出的稅收抵免；降低資本利得稅等。

2003年《就業(yè)與經(jīng)濟增長減稅協(xié)調(diào)法案》加速了2001年《經(jīng)濟增長與稅收減稅協(xié)調(diào)法案》下稅收改革的進程，其主要政策包括提前實施兒童撫養(yǎng)的稅收抵免（2003年起實施，到期日提前至2007年）；增加小企業(yè)免稅金額以鼓勵小企業(yè)再投資；提高可選擇性最低稅（Alternative Minimum Tax，AMT）；取消對股息的雙重征稅等。

布什的供給側減稅政策本身代表美國稅收體系在結構、激勵、收入和分配效應等方面的重大轉(zhuǎn)變。

從減稅的分配效應看，布什的供給側減稅使大多數(shù)家庭享受減稅福利，但高收入家庭稅后收入增幅高于低收入家庭，減稅在一定程度加劇美國收入分配惡化。從減稅對宏觀經(jīng)濟的影響看，一方面本輪減稅在一定程度上刺激消費和投資，促進經(jīng)濟復蘇；另一方面本輪減稅著力激發(fā)長期有效供給，不同于里根政府從產(chǎn)業(yè)層面促進有效供給形成，本輪減稅供給干預的微觀性進一步增強，直指企業(yè)內(nèi)部管理及決策機制優(yōu)化，以激發(fā)中小企業(yè)活力，如取消對股息收入的雙重征稅，以解決導致企業(yè)經(jīng)營效率低下的代理難題。

從減稅對聯(lián)邦政府赤字和債務的影響看，布什政府的減稅導致聯(lián)邦收入增幅及占GDP比重雙雙下滑，政府財政支出有增無減，導致美國聯(lián)邦政府赤字和債務問題進一步惡化，徹底打破克林頓政府實現(xiàn)的財政平衡。

最后是尚待時間檢驗的特朗普政府減稅。

2017年12月2日通過的《減稅與就業(yè)法案》（Tax Cut and Job Act）拉開了特朗普政府減稅序幕，法案的改革重點是所得稅，包括企業(yè)所得稅、個人所得稅、跨境稅制等，手段主要是調(diào)降稅率、簡化稅制、廢除抵扣等。不同于美國以往的單一減稅指向，該輪減稅呈現(xiàn)出較為突出的結構性特點。

從調(diào)降稅率方面來看，企業(yè)所得稅和個人所得稅都進行了減稅改革，但個人所得稅的調(diào)減相對更為溫和，企業(yè)所得稅的調(diào)減幅度則更大，這一點與往年美國的減稅內(nèi)容出入很大，也體現(xiàn)出特朗普政府從供給側入手實施宏觀經(jīng)濟政策。

從簡化稅制方面來看，將個人所得稅的納稅等級由7級縮減為3級，大幅調(diào)整個人所得稅稅率，同時簡化遺產(chǎn)稅征收，對超過免征額度的部分統(tǒng)一征收40%的遺產(chǎn)稅，此外取消公司替代性最低稅，進一步簡化稅制，減輕企業(yè)稅負。從廢除抵扣方面來看，稅改主要涉及個人所得稅，取消個人豁免額，引入兒童撫養(yǎng)條款，同時提高標準扣除額，規(guī)定部分項扣除上限。

從全球征稅體制變革看，美國企業(yè)所得稅由全球征稅制變?yōu)閷俚卣鞫愔?，取消遞延制，旨在鼓勵跨國公司將資金帶回美國，服務美國基礎設施建設和再工業(yè)化投資，支持經(jīng)濟增長。

從新設稅種看，新增全球低稅——無形收入稅、海外無形收入稅和稅基侵蝕稅三個稅種，主要征稅對象為跨國公司，旨在防止稅收侵蝕，彌補全球征稅制向?qū)俚卣鞫愔七^程中產(chǎn)生的稅收損失。

不難發(fā)現(xiàn)，特朗普稅改是對美國稅制體系的全面、深刻變革，其改革目標除鎖定經(jīng)濟增長和充分就業(yè)外，其標志性的企業(yè)所得稅改革旨在增強美國企業(yè)在稅負領域的相對競爭力，促進資本回流和資本形成，推動美國經(jīng)濟再工業(yè)化進程。

美國財政部對特朗普減稅計劃進行初步評估，結果顯示《減稅與就業(yè)法案》短期內(nèi)在一定程度上實現(xiàn)了為中低收入階層減稅和美國企業(yè)競爭力提升。

具體來看，一是短期內(nèi)美國家庭從減稅中獲益，財政部數(shù)據(jù)顯示2018年美國一個典型四口之家的減稅將超過2000美元。

二是減稅短期內(nèi)促進就業(yè)并帶來薪資上漲，2018年6月，美國失業(yè)率為4%，同時全國新增21.3萬個就業(yè)崗位。此外，安永會計師事務所(Ernst and Young)進行的一項稅收改革影響研究顯示，89%的受訪高管計劃提高員工薪酬，75%的高管計劃擴大生產(chǎn)。

三是減稅在一定程度上促進小企業(yè)發(fā)展，2018年第二季度美國蓋洛普小企業(yè)指數(shù)保持在106點，接近十多年來的最高水平，71%的小企業(yè)所有者表示他們的經(jīng)營狀況較去年有所改善。

值得關注的是，該報告涉及的相關數(shù)據(jù)、資料均截至2018年6月，故僅為減稅效果的短期評估，從稅收傳導機制的復雜性出發(fā)，兼顧國際形勢的多變性，長期來看特朗普減稅對美國企業(yè)競爭力的影響具有較強不確定性，仍待時間檢驗。此外一些研究機構預測特朗普減稅對經(jīng)濟增長有一定積極意義。美國國會預算辦公室（CBO）認為特朗普減稅對宏觀經(jīng)濟有一定積極影響，經(jīng)濟預測結果顯示由于減稅促進投資和勞動力供應，2018年到2028年期間潛在GDP將平均提高0.7%，減稅還將刺激2018年到2028年間對商品和服務的需求，加速實際GDP的增長。國會預算辦公室、高盛、國際貨幣基金組織和稅收政策中心針對2017年減稅政策對實際GDP的影響也都給出了積極預測。但長期經(jīng)濟預測與實際經(jīng)濟運行的吻合度較低，這是市場機制的復雜性與多變性決定的，各研究機構的相關預測均來源于減稅政策推出時的經(jīng)濟數(shù)據(jù)與市場預期，在國際形勢瞬息萬變的當下，經(jīng)濟預測結果對經(jīng)濟實踐的參考意義是極為有限的。事實上20世紀80年代里根政府推出供給側減稅以來，美國社會各界對減稅政策普遍持支持態(tài)度，這也在一定程度上影響了市場預期。

特朗普減稅導致美國赤字和債務情況進一步惡化。截至9月30日的2018財年，聯(lián)邦預算赤字總額為7790億美元，比2017年的赤字總額高出1130億美元。到2018年，赤字占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的比例從2017年的3.5%和2016年的3.2%上升到3.8%。

本來，美國國會預算辦公室利用基線預算法測算減稅對赤字和債務影響的。按照測算結果，預計美國2018-2028年間聯(lián)邦政府新增赤字將會達到2.314萬億美元，即使加入經(jīng)濟反饋的積極影響，調(diào)整后的預測新增赤字也將高達1.854萬億美元。這一預測赤字一度表明美國聯(lián)邦政府債務的規(guī)模有進一步擴大的趨勢，而這顯然會對赤字、債務問題嚴峻的聯(lián)邦政府提出相當大挑戰(zhàn)。

而實際上，由于受到疫情沖擊，在過去的2020財年，美國聯(lián)邦預算赤字總額為3.1萬億美元，比預測數(shù)字要嚴重得多。從數(shù)量上來看，這一赤字數(shù)額比2019財年增加2.1萬億美元。由于應對COVID-19和經(jīng)濟衰退的支出增加，主要赤字（非利息支出與收入之差）與GDP的比率從2013年-2019年平均的2.1%，飆升至2020年的13.3%。因此，沿著三輪供給側減稅的邏輯，面對這樣的赤字、債務問題以及備受沖擊的宏觀經(jīng)濟，美國聯(lián)邦政府將面臨更為嚴峻的挑戰(zhàn)。

（作者蘇京春為中國財政科學研究院副研究員，共生態(tài)經(jīng)濟研究院首席經(jīng)濟學家，對外經(jīng)貿(mào)大學開放經(jīng)濟與公共政策研究中心首席研究員；曾赴劍橋大學訪問，并曾受邀擔任英國格林威治大學客座講師（Guest Lecture）；著有《論中等收入階段的收入分配》《行為公共政策》等，譯著有《通往衰敗之路》《經(jīng)濟奇點》《經(jīng)濟學家時刻》等。）