過往的一個(gè)月，伴隨氣候變化逐步成為全球性政治議題，各國(guó)有關(guān)碳關(guān)稅立法議程顯著提速。3月10日，歐盟議會(huì)通過“碳邊界調(diào)整機(jī)制”議案，決定自2023年起對(duì)不符合碳排放規(guī)定的進(jìn)口商品征收碳關(guān)稅，有關(guān)提案細(xì)則將于今年6月出臺(tái)。兩周后，加拿大最高法院否決了一場(chǎng)由三大能源省發(fā)起的反對(duì)聯(lián)邦碳定價(jià)的訴訟，正式裁定自2018年起施行的聯(lián)邦碳稅符合憲法，為碳關(guān)稅制定掃清了障礙。同一時(shí)間，日本政府宣布正在針對(duì)包括邊境調(diào)節(jié)機(jī)制在內(nèi)的貿(mào)易制度與WTO展開正式討論，并表示已經(jīng)開始探索美歐日三方協(xié)調(diào)行動(dòng)的可行性。按照七國(guó)集團(tuán)輪值主席、英國(guó)首相約翰遜的構(gòu)想，七國(guó)集團(tuán)應(yīng)當(dāng)率先將各自的碳邊境調(diào)整計(jì)劃聯(lián)合起來，打造一個(gè)強(qiáng)大的碳關(guān)稅聯(lián)盟，以氣候政策保護(hù)并推動(dòng)國(guó)內(nèi)制造業(yè)發(fā)展。

作為全球氣候變化議程最具決定性的話事人，無論以綠色新政還是貿(mào)易保護(hù)的名義，美國(guó)政府按理講絕對(duì)不應(yīng)缺席。然而，面對(duì)盟友國(guó)家苦心營(yíng)造的積極氛圍，拜登的氣候特使克里卻在日前的歐盟訪問中意外澆了一盆冷水。克里表示，他對(duì)歐盟的提議感到“關(guān)切”，對(duì)布魯塞爾即將出臺(tái)的碳邊界調(diào)整機(jī)制感到“擔(dān)憂”，認(rèn)為這本應(yīng)該是“最后的手段”。克里提議，歐盟應(yīng)避免在11月的格拉斯哥COP 26氣候變化會(huì)議召開之前提出新關(guān)稅，美歐可以等到年底再確立聯(lián)合行動(dòng)方案，而且這一方案也并不必然是以碳關(guān)稅的形式出現(xiàn)。

按道理講，美國(guó)政府完成換屆更迭之后，民主黨人同樣需要自己的貿(mào)易保護(hù)工具。特朗普政府以國(guó)家安全之名行貿(mào)易保護(hù)之實(shí)，拜登政府將這一借口由國(guó)家安全轉(zhuǎn)至氣候變化，聽起來更加冠冕堂皇，可謂一舉兩得。這樣的好事，盟友國(guó)家都看得到，拜登政府不可能看不到。

1．美國(guó)為什么沒有第一時(shí)間支持碳關(guān)稅？

從多年來美國(guó)碳減排的行動(dòng)實(shí)踐上看，克里的表態(tài)其實(shí)并不算意外。盡管拜登政府大張旗鼓宣傳綠色新政，然而自始至終從未提及碳稅、碳交易、碳定價(jià)等任何敏感字眼，在綠色新政如何落地這一根本問題上始終語義含糊。為避免與WTO自由貿(mào)易原則發(fā)生沖突，征收碳關(guān)稅的首要前提就是征稅國(guó)內(nèi)部已經(jīng)建立了碳定價(jià)體系，向進(jìn)口產(chǎn)品征稅的法理依據(jù)在于保持內(nèi)外部生產(chǎn)商在碳排放問題上遵循一致的成本標(biāo)準(zhǔn)，否則單純對(duì)外征稅、對(duì)內(nèi)保護(hù)，便成為赤裸裸的綠色壁壘，即便是打著氣候治理的幌子也無法自圓其說。歐盟之所以在碳關(guān)稅議題上無所顧忌，是因?yàn)槠湓缭?005年就已經(jīng)建立了一個(gè)涵蓋所有成員國(guó)的碳排放交易系統(tǒng)；加拿大2018年建立的碳稅體系也曾受到IMF的盛贊，稱其為發(fā)達(dá)國(guó)家征收碳稅開創(chuàng)了模板。據(jù)世界銀行和國(guó)際碳行動(dòng)伙伴組織統(tǒng)計(jì)，截至今年1月，全球共有已實(shí)施或計(jì)劃實(shí)施的碳定價(jià)機(jī)制61項(xiàng)，包括31個(gè)碳排放交易系統(tǒng)、30項(xiàng)碳稅政策。在簽署《巴黎協(xié)定》的185個(gè)締約國(guó)中，已有97個(gè)國(guó)家提出計(jì)劃使用碳稅或碳排放交易系統(tǒng)履行國(guó)家自主貢獻(xiàn)承諾。

在碳關(guān)稅聯(lián)合行動(dòng)問題上，克里露怯的根本原因就在于，由于政黨理念分歧、政治極化凸顯、利益集團(tuán)阻撓等因素，美國(guó)直至今天也尚未建立起聯(lián)邦層面的碳定價(jià)體系。自奧巴馬政府以來，民主黨人始終在竭力推動(dòng)碳定價(jià)立法，2009年，眾議院曾經(jīng)一度通過包含碳排放總量管制與交易體系的《美國(guó)清潔能源和安全法案》，但法案在參議院隨即被共和黨人全票否決，碳定價(jià)是毀掉奧巴馬這一氣候政策里程碑的根本問題。事實(shí)上，這是美國(guó)最后一次接近碳定價(jià)立法，此后十年，盡管相關(guān)法案不斷被搬上臺(tái)面，但主要目的似乎只是為了展現(xiàn)政治姿態(tài)，兩黨議員嚴(yán)格按黨派站隊(duì)，幾乎沒有法案能夠抵達(dá)參議院。剛剛結(jié)束的116屆國(guó)會(huì)涉及碳定價(jià)的法案共有10項(xiàng)，最終全部不了了之。目前，美國(guó)僅有少數(shù)地區(qū)建立了區(qū)域范圍內(nèi)的碳定價(jià)體系，加利福尼亞州在2013年組建了碳排放總量管制和交易系統(tǒng)，東北部9州也擁有統(tǒng)一的溫室氣體區(qū)域聯(lián)合減排行動(dòng)方案。然而區(qū)域體系始終無法改變聯(lián)邦層面的空白，只要美國(guó)一日不解決碳定價(jià)問題，就一日無法塑造征收碳關(guān)稅的政策合法性。由此看來，克里拒絕盟友的聯(lián)合行動(dòng)邀約絕非出自本心，而是迫于國(guó)內(nèi)立法壓力不得已而為之，以拖延時(shí)間換取可能的政策改進(jìn)空間。

2．拜登政府任內(nèi)會(huì)出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的碳定價(jià)立法嗎？

從短期看，答案顯然是否定的。在兩黨極化政治愈演愈烈的當(dāng)下，碳定價(jià)立法通過國(guó)會(huì)參議院的可能性微乎其微。不僅共和黨人難以被馴服，就連民主黨內(nèi)部也對(duì)這一議題存在較大爭(zhēng)議。黨內(nèi)羽翼日漸豐滿的進(jìn)步派民主黨人明確反對(duì)征收碳稅，認(rèn)為這會(huì)變相增加利益尋租和行業(yè)腐敗，同時(shí)會(huì)對(duì)窮人帶來稅負(fù)壓力，與拜登提出的不對(duì)低收入家庭增稅的競(jìng)選承諾相悖。一些身處能源重鎮(zhèn)的民主黨人也反對(duì)這一政策，在美國(guó)最大的煤礦產(chǎn)區(qū)懷俄明州，參議員巴拉索明確拒絕碳稅，稱這將導(dǎo)致能源成本上升，給美國(guó)經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇帶來壓力。本月初，眾議院能源和商業(yè)委員會(huì)主席帕隆在宣布民主黨氣候政策提案時(shí)曾暗示，國(guó)會(huì)民主黨人推行碳稅的政治意愿并不高，“我們的議程上沒有這一項(xiàng)”。白宮氣候顧問麥卡錫此前接受媒體采訪時(shí)也曾表態(tài)“碳稅政策目前并沒有被白宮考慮在內(nèi)”。從國(guó)會(huì)力量配比上看，民主黨在2009年擁有57個(gè)參議院席位、如今只有50席，奧巴馬當(dāng)年占盡天時(shí)地利人和都未能達(dá)成的政治議程，拜登政府絕對(duì)不敢貿(mào)然嘗試。考慮到中期選舉民主黨保住多數(shù)黨地位難度很大，犯不上主動(dòng)招惹敏感議題徒增風(fēng)險(xiǎn)。1993年，克林頓民主黨人強(qiáng)推能源稅立法失敗，次年金·里奇共和黨人就在眾議院掀起革命，類似的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)數(shù)不勝數(shù)。從國(guó)會(huì)黨爭(zhēng)角度看，拜登政府的確沒有理由在首個(gè)任期過早設(shè)置碳定價(jià)立法議程。

從中長(zhǎng)期看，不得不承認(rèn)的是，美國(guó)的碳定價(jià)立法環(huán)境正在顯著改善。從民主黨執(zhí)政綱領(lǐng)看，綠色新政畢竟是叫的最響的政治議程，拜登政府提出了宏大的碳中和遠(yuǎn)景，多少會(huì)嘗試在碳定價(jià)落地問題上尋求突破。目前，白宮已經(jīng)集聚了一批應(yīng)對(duì)氣候變化方面的人才，幾乎全部是碳定價(jià)政策的忠實(shí)擁躉。氣候顧問克里重回白宮，絕不會(huì)滿足于僅扮演一個(gè)四處參加全球氣候峰會(huì)的“小國(guó)務(wù)卿”，克里在就職前的采訪中曾表示，“所有人都要為溫室氣體排放付出代價(jià)，碳定價(jià)將理順這一責(zé)任”。財(cái)政部長(zhǎng)耶倫將碳稅稱為“解決氣候變化問題的教科書”，多年來，她始終在一個(gè)由歷任美聯(lián)儲(chǔ)主席和總統(tǒng)經(jīng)濟(jì)顧問自發(fā)組成的氣候領(lǐng)導(dǎo)小組中扮演重要角色。有趣的是，這個(gè)小組的發(fā)起人是剛剛?cè)ナ赖那皣?guó)務(wù)卿喬治·舒爾茨和前財(cái)政部長(zhǎng)詹姆斯·貝克——兩個(gè)根正苗紅的共和黨人。該小組成立的初衷就是為了打消保守派共和黨人對(duì)碳稅的疑慮，小組提出的將稅收通過股息返還給納稅人的征稅方案，與共和黨的不增稅原則并不矛盾，因此得到了羅姆尼、默爾科斯基等中間派共和黨人的支持，近年來影響力快速壯大，過往兩黨在碳定價(jià)問題上針鋒相對(duì)、寸土不讓的結(jié)構(gòu)性困局正在逐步緩解。

另一個(gè)積極趨勢(shì)在于，面對(duì)近年來頻繁出現(xiàn)的氣候反常現(xiàn)象，面對(duì)拜登政府強(qiáng)勢(shì)的綠色新政計(jì)劃，從前堅(jiān)決反對(duì)碳定價(jià)的利益集團(tuán)已經(jīng)出現(xiàn)了妥協(xié)退讓的跡象。近日，美國(guó)石油學(xué)會(huì)首度公開表態(tài)，正在考慮支持碳定價(jià)概念，以替代聯(lián)邦強(qiáng)制性或規(guī)定性的監(jiān)管措施。這一表態(tài)體現(xiàn)出各大高碳產(chǎn)業(yè)集團(tuán)已經(jīng)意識(shí)到，在當(dāng)下的政治氣候里，無法同時(shí)保住自身的生存空間和盈利空間，與其被動(dòng)在生產(chǎn)權(quán)、作業(yè)權(quán)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)備受制約，不如主動(dòng)與民主黨政府進(jìn)行合作，通過適度支付碳成本維系產(chǎn)業(yè)發(fā)展合法性。美國(guó)石油學(xué)會(huì)2009年曾站在第一線反對(duì)奧巴馬氣候政策，這次的主動(dòng)轉(zhuǎn)向極大緩解了整個(gè)產(chǎn)業(yè)界的抵觸情緒，為下階段建立全國(guó)性的碳定價(jià)體系提供了政策可能。總的看，盡管短期內(nèi)拜登政府推行碳定價(jià)并不現(xiàn)實(shí)，但著眼中長(zhǎng)期，這一政策立法并非絕無可能。

3．美國(guó)有可能繞開碳定價(jià)推行碳關(guān)稅嗎？

這是本文標(biāo)題希望引出的問題，答案是，有可能。本月初，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室在年度政策報(bào)告中大大方方表示，在適當(dāng)情形下，將基于國(guó)內(nèi)碳減排措施施行狀況，酌情考慮對(duì)全球范圍內(nèi)未達(dá)到減排義務(wù)的國(guó)家征收碳關(guān)稅。報(bào)告并未解釋會(huì)否先行推進(jìn)碳定價(jià)立法，然而字里行間對(duì)已經(jīng)對(duì)征收碳關(guān)稅毫不忌諱。事實(shí)上，盡管存在WTO自由貿(mào)易規(guī)則束縛，但如果美國(guó)政府認(rèn)定征收碳關(guān)稅有利可圖，仍然會(huì)無所不用其極地尋找政策漏洞，繞開碳定價(jià)立法推行貿(mào)易保護(hù)，這是未來兩年內(nèi)我們可能遇到的現(xiàn)實(shí)問題。

從法理依據(jù)上講，在碳定價(jià)問題上，美國(guó)政府也并非一無是處、毫無基礎(chǔ)，近年來美國(guó)政府最大的政策成效就是成功確立了碳排放社會(huì)成本指數(shù)。這項(xiàng)工作在小布什政府啟動(dòng)，奧巴馬政府將估算原則標(biāo)準(zhǔn)化并成立了聯(lián)合工作組定期監(jiān)測(cè)，特朗普?qǐng)?zhí)政后直接解散了工作組，改變了指數(shù)估算原則，將碳排放社會(huì)成本由奧巴馬政府時(shí)期確立的50美元/噸大幅降至1-7美元/噸。拜登上任以來，唯一在涉及碳定價(jià)問題上的政策舉措就是在執(zhí)政首日簽署行政令，要求恢復(fù)聯(lián)合工作組，重新估算碳排放社會(huì)成本指數(shù)。2月26日，白宮公布初步估算結(jié)果，將碳定價(jià)大幅提高至51美元/噸，大有與奧巴馬50美元/噸的估值接續(xù)之意。

單究其概念，碳排放社會(huì)成本與碳定價(jià)有本質(zhì)區(qū)別。這一指數(shù)旨在通過計(jì)算當(dāng)前的碳排放量，以評(píng)估對(duì)未來全球氣候變化帶來的潛在損失，指數(shù)本身只是一項(xiàng)參考標(biāo)的，聯(lián)邦政府并未據(jù)此對(duì)碳資源進(jìn)行賦值定價(jià)，因此也便不會(huì)在生產(chǎn)端和消費(fèi)端助推成本上漲。然而從另一角度看，指數(shù)為聯(lián)邦氣候政策制定提供依據(jù)，常常被作為擬定行業(yè)法規(guī)、確立指標(biāo)體系、引導(dǎo)消費(fèi)導(dǎo)向的重要參考，指數(shù)存在本身就是聯(lián)邦政府高度重視、充分考量氣候變化政策效應(yīng)的重要例證。在一些自我約束意識(shí)較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域，碳排放社會(huì)成本有時(shí)被視同為“影子”碳價(jià)。一些專家據(jù)此認(rèn)為，美國(guó)可以通過將碳定價(jià)與各個(gè)行業(yè)的碳排放社會(huì)成本掛鉤，以證明政府擁有足夠的內(nèi)部基礎(chǔ)、公平的對(duì)標(biāo)體系以施行碳關(guān)稅。為了更好自圓其說，聯(lián)邦政府還可以在碳排放社會(huì)成本和碳定價(jià)之間尋找政策空間，建立一些近似于碳定價(jià)效果的政策舉措，但避免將碳成本傳導(dǎo)至上游的能源價(jià)格和下游的用戶需求，從而規(guī)避碳定價(jià)的立法阻礙。為了在機(jī)制創(chuàng)新上有所突破，拜登團(tuán)隊(duì)近期聘任了諾亞·考夫曼擔(dān)任白宮經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)高級(jí)經(jīng)濟(jì)學(xué)家。考夫曼此前曾在奧巴馬政府擔(dān)任環(huán)境質(zhì)量委員會(huì)能源與氣候變化辦公室副主任，是美國(guó)碳定價(jià)領(lǐng)域的代表經(jīng)濟(jì)學(xué)家，目前尚不清楚考夫曼會(huì)如何利用自身的碳定價(jià)專業(yè)知識(shí)幫助民主黨政府?dāng)[脫征收碳關(guān)稅的政策束縛。

最后，在最為極端的情形下，如果拜登政府選擇與特朗普政府一樣在增稅問題上不計(jì)原則、不講法理，前文所有論述全部可以忽略不計(jì)。拜登政府完全不需要擔(dān)心任何潛在的立法風(fēng)險(xiǎn)，也不需要在國(guó)際法與國(guó)內(nèi)法之間苦心孤詣地尋找政策空間，最為簡(jiǎn)單粗暴的辦法就是——繼續(xù)沿用特朗普對(duì)進(jìn)口鋼材征稅時(shí)啟動(dòng)的國(guó)家緊急狀態(tài)。只要民主黨人不主動(dòng)規(guī)避這一多少有些令人尷尬的政治工具，這項(xiàng)特朗普政府留下的政治遺產(chǎn)在目前以至未來依然有效。當(dāng)然，共和黨人以國(guó)家安全為借口施行貿(mào)易保護(hù)主義，到了民主黨人這里如果還是沒有找到些什么新的理由，多少顯得本屆政府有些沒水平。不過任何時(shí)候都不要低估美國(guó)政府“爭(zhēng)名奪利”的決心，打通國(guó)內(nèi)碳定價(jià)政策瓶頸、理直氣壯與盟友建立碳關(guān)稅行動(dòng)聯(lián)盟，對(duì)民主黨人具有重大的政策吸引力。盡管短期內(nèi)這一舉措難以落地，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，碳關(guān)稅作為新的貿(mào)易保護(hù)工具出現(xiàn)、成為民主黨的政績(jī)工程仍是大概率事件。從剛剛過去的這一個(gè)月來看，這項(xiàng)議程已經(jīng)啟動(dòng)，我們不得不防。