2021年2月，紐約市長食物政策辦公室發(fā)布了有史以來第一份十年食物政策規(guī)劃《NYC食物向前》（Food Forward NYC: A 10-year Food Policy Plan）。本系列共七篇，由“一覽眾山小-可持續(xù)城市與交通”團(tuán)隊翻譯，本文為第二篇，介紹紐約市當(dāng)下的食物體系狀況，以及疫情對其帶來的影響。

在紐約十年食物政策規(guī)劃發(fā)布的同時，紐約市仍然在與近代史上最嚴(yán)重的公共衛(wèi)生和經(jīng)濟(jì)危機作斗爭。這場大流行使食物體系的脆弱性暴露無遺。

居家隔離政策和經(jīng)濟(jì)衰退，導(dǎo)致失業(yè)率上升，又有約40萬紐約人經(jīng)歷了食物不安全。同時，近三分之一的食物救濟(jì)室關(guān)閉，因為志愿者工作人員（特別是老年人）被建議留在家里。餐館和酒吧因收入下降而受到打擊，三分之一到一半的企業(yè)面臨永久關(guān)閉的風(fēng)險，超過10萬名工人失業(yè)。

這一沖擊波及整個供應(yīng)鏈，習(xí)慣于為餐館服務(wù)的經(jīng)銷商和種植者不得不進(jìn)行調(diào)整，以滿足日益增長的零售需求。最緊迫的是，患有糖尿病和心臟病等疾病的紐約人的死亡率較高。這既說明了營養(yǎng)的重要性，也表明了非裔和拉丁裔紐約人的健康狀況差異，他們更有可能無法獲得可負(fù)擔(dān)的新鮮食物，也最容易受到病毒和死亡的沖擊。

從這場大流行中出現(xiàn)的一個積極因素是，紐約人互相幫助的方式。

禮拜場所和社區(qū)中心在一夜之間變成了食物救濟(jì)室和儲存點。食物從業(yè)者和餐廳捐出熱食，并與紐約市Rethink Food、World Central Kitchen等組織合作，向急需救援人員及其家人派發(fā)食物。超過50個志愿者領(lǐng)導(dǎo)的互助團(tuán)體，向鄰居們運送雜貨和物資。城市人行道上出現(xiàn)了數(shù)十個社區(qū)冰箱，提供免費的新鮮食物。從衛(wèi)生非營利組織到社區(qū)基金會等機構(gòu)，都設(shè)立了救援熱線和目錄，將需要幫助的紐約人與現(xiàn)有援助聯(lián)結(jié)起來。這種快速動員以及社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的（community-led）食物協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)的力量，激發(fā)了本規(guī)劃中的許多策略。

紐約市政府也需要創(chuàng)新。

2020年3月，市長辦公室動員起來，向所有缺乏食物保障的居民發(fā)放免費餐食，并確保食物供應(yīng)鏈的安全。市政府出資提供緊急支援，以支撐救濟(jì)網(wǎng)絡(luò)，在500多所學(xué)校設(shè)立 “即拿即走”（grab&go）免費取餐點，并招募失業(yè)的出租車司機，每天向居家的紐約人提供200多萬份送餐服務(wù)。市政府各機構(gòu)與企業(yè)合作，解釋公共衛(wèi)生準(zhǔn)則，確保員工的防護(hù)設(shè)備，并安全地為顧客服務(wù)；在短短幾個月內(nèi)建立了戶外用餐和開放街道計劃；監(jiān)測病毒在食物集散區(qū)域的傳播，對暴發(fā)的病毒作出快速反應(yīng)，防止供應(yīng)鏈中斷。

從這一史無前例的努力中獲得的經(jīng)驗教訓(xùn)也讓我們了解到，對食物系統(tǒng)需要怎樣的投資；同時讓我們看到，通過協(xié)調(diào)與合作行動，我們可以做到的事情。

紐約市的食物體系

每年約有190億磅的食物在紐約出入。這種流動是一個復(fù)雜的全球供應(yīng)鏈的產(chǎn)物，包括食物的種植、加工和分配，以及豐富的本地食物經(jīng)濟(jì)、食物零售加工和廚余處理。

這條供應(yīng)鏈的運作影響著每個紐約人的日常生活。然而，與紐約市的其他基礎(chǔ)系統(tǒng)（如道路、供水和電網(wǎng)）不同，我們的食物體系沒有集中的設(shè)計和管理。它是一個“分布式”系統(tǒng)，由數(shù)以萬計的本地、區(qū)域、國家和全球的大小企業(yè)、非營利組織以及數(shù)以百萬計的消費者組成，他們大多獨立地進(jìn)行互動，以匹配食物的供應(yīng)和需求。

從兩個方面來說，紐約市的食物體系是獨特的。

首先，我們城市的種族多樣性需要多個復(fù)雜的供應(yīng)鏈，從整個地區(qū)和全球采購產(chǎn)品，以滿足紐約人的獨特口味和需求。

其次，大多數(shù)食物企業(yè)，從雜貨店、餐館到分銷商，都是小規(guī)模的獨立經(jīng)營，而不是全國連鎖經(jīng)營。這種多樣化和靈活的商業(yè)環(huán)境，非常適合滿足紐約市的獨特需求，并支持經(jīng)濟(jì)機會和食物體系的韌性。但它也帶來了風(fēng)險，包括在協(xié)調(diào)中存在的挑戰(zhàn)，以及小規(guī)模獨立企業(yè)的普遍脆弱性。

紐約的食物體系可以劃分為以下六個獨立的階段：

1.生產(chǎn)

生產(chǎn)包括水果、蔬菜、谷物、動物，以及其他食物原材料的種植、飼養(yǎng)和收獲。由于種植需要大量耕地，絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動在紐約市轄區(qū)外。但也有部分在紐約市內(nèi)，例如垂直室內(nèi)農(nóng)場、屋頂農(nóng)場、牡蠣養(yǎng)殖和垂釣以及社區(qū)花園，這些城市農(nóng)場使用傳統(tǒng)、水培和氣培的混合技術(shù)在城市內(nèi)生產(chǎn)食物。

2.加工

加工是指針對原材料進(jìn)行附加值生產(chǎn)的活動，例如將谷物磨成面粉（初級加工）、將面粉烘烤成面包（二級加工或制造），以及將面包出售（包裝）。大多數(shù)加工活動發(fā)生在紐約市轄區(qū)外。然而近年來，紐約市本地食物加工業(yè)有所發(fā)展，從2005年到2015年，就業(yè)人數(shù)增加了27％。屠宰商和活畜市場、食物包裝企業(yè)、餐館和餐飲商等食物企業(yè)，盡管規(guī)模相對較小，但為城市提供了額外的本地加工能力。

3.配送

配送是指食物從一個地方到另一個地方的存儲、運輸和交付過程。最終到達(dá)消費者手中的食物需經(jīng)過以下配送步驟：

先儲存在倉庫（通常帶冰箱或“冷藏庫”）；重新組織或包裝，以便向零售商和制造商進(jìn)行小規(guī)模分銷；最后從倉庫運送到“最后一英里”的目的地（通常是餐廳或雜貨店）。

這一運輸過程大部分發(fā)生在紐約市外；即使是“最后一英里配送”，也只有約一半的配送活動起始地在城市內(nèi)部。99%的“最后一英里配送”是通過卡車運輸，因此城市食物主要依賴于橋梁和隧道，最終到達(dá)消費者手中。

食物轉(zhuǎn)運樞紐是紐約市食物配送系統(tǒng)必不可少的一部分，其中最大的是布朗克斯區(qū)的Hunts Point食物配送中心，該中心每年分發(fā)超過45億磅的食物，并提供8500個就業(yè)崗位。此類配送中心還分布在皇后區(qū)和日落公園的Maspeth以及布魯克林的布魯克林碼頭市場中。這些轉(zhuǎn)運樞紐通過卡車、鐵路和船舶接收食物。此外，約翰·肯尼迪國際機場在食物配送體系中也發(fā)揮著作用，尤其是轉(zhuǎn)運通過飛機運抵的高價值和易腐爛產(chǎn)品。

在某些情況下，需要為不同的菜系提供截然不同的供應(yīng)鏈，以滿足紐約居民的多樣化需求。在全美范圍內(nèi)，許多大型商超依賴于少數(shù)全國性經(jīng)銷商，而這些經(jīng)銷商又依賴于少數(shù)市場份額高的制造商和加工商，這些制造商和加工商從自己的工業(yè)化大規(guī)模農(nóng)場和加工設(shè)施中獲取食物。

同時，為滿足中國和東南亞消費者的需要，食物配送體系存在截然不同的供應(yīng)鏈。這些供應(yīng)鏈源頭來自紐約、新澤西、佛羅里達(dá)和中美洲的農(nóng)場，他們用較小的卡車運輸，并使用較小規(guī)模的分銷網(wǎng)絡(luò)，將食物儲存在唐人街、日落公園和馬斯佩斯等集散地的小型倉庫中，通過混合型零售倉庫（hybrid retail-warehouses）向餐館和消費者銷售食物。此外，加勒比食物市場通過新澤西州的伊麗莎白港和肯尼迪機場進(jìn)口產(chǎn)品，并在布魯克林東部的市場儲存和加工大部分食物。

4.零售

零售是食物到達(dá)消費者的最終環(huán)節(jié)，主要有兩種類型。

一是具有現(xiàn)場售制特征的熟食銷售，包括餐館、餐飲商、小販、愛心廚房、食物儲藏室，以及學(xué)校、醫(yī)院和大型企業(yè)中的食堂。紐約市約有24000家餐館和酒吧，此外還有數(shù)千家熟食銷售商。

二是包裝食物，例如服務(wù)齊全的副食店和酒類專賣店（bodegas），直接向消費者出售食物。紐約大約有14000家服飾店和酒類專賣店。這些企業(yè)中有許多是小規(guī)模的：64%的餐館、84%的雜貨店和酒館的雇員不到10人。食物零售業(yè)是紐約市移民就業(yè)和資產(chǎn)積累的傳統(tǒng)領(lǐng)域。

5.消費

消費是消費者購買或以其他方式獲取和消費食物的過程。紐約人的口味和收入存在巨大差異，這意味著整個城市的消費差異很大。食物消費也因人群、社區(qū)而異。由于缺乏對有色人種社區(qū)的歷史性投資，以及低收入和高收入人群存在空間分異，一些社區(qū)有品類豐富的食物商店和餐館，提供價格適中的新鮮健康食物；而在另一些社區(qū)，居民獲取可負(fù)擔(dān)的健康食物（尤其是新鮮果蔬）的途徑有限，或無法獲取，快餐店、便利店和酒類專賣店的分布數(shù)量往往超過健康食物店。

6.后消費

后消費（Post-Consumption）是指食物和食物包裝的副產(chǎn)品處理。家庭食物殘渣和包裝由市政公共服務(wù)收集，而來自企業(yè)和機構(gòu)的食物垃圾則由私營垃圾運輸公司收集。收集后，用卡車或貨船運到私營固體廢棄物處理設(shè)施，其中大部分位于紐約市外。

在人類文明發(fā)展進(jìn)程中，食物垃圾通常被用作土壤肥料或動物飼料，這兩者都有助于生產(chǎn)更多的食物。如今我們不再使用這種循環(huán)系統(tǒng)，而是將食物垃圾運送到垃圾填埋場。

目前，近三分之一的家庭和企業(yè)廢棄物由可生物降解的食物殘渣組成，這些殘渣可以像祖先一樣用作肥料或動物飼料，也可以作為能源。在將有機物與其他廢物分離的過程中，我們已經(jīng)掌握了提取腐爛食物產(chǎn)生的甲烷，并將其作為可再生能源的技術(shù)。

為此，紐約市政府已經(jīng)開展工作，對有機廢物的處理進(jìn)行隔離和管理，以便在目前線性的食物供應(yīng)鏈上形成閉環(huán)。

大都市區(qū)域（region）在食物系統(tǒng)中發(fā)揮著巨大作用，且影響力在不斷擴(kuò)大。自20世紀(jì)70年代以來，遍布全市的農(nóng)夫市集網(wǎng)絡(luò)加強了大都市區(qū)農(nóng)場與城市消費者之間的聯(lián)系。今天，數(shù)百個農(nóng)夫市集、農(nóng)場攤位和社區(qū)支持農(nóng)業(yè)(CSA)投放點遍布紐約五個區(qū)，紐約市的餐館和雜貨店也為當(dāng)?shù)卦S多農(nóng)民提供了重要的市場。

大都市區(qū)域也是紐約市所依賴的大部分加工和分銷活動進(jìn)行的場所。新澤西州北部是為紐約服務(wù)的重要食物中心，是區(qū)域分銷商和國家食物服務(wù)公司的所在地，這些企業(yè)分發(fā)了大約四分之一的食物到各地銷售點。賓夕法尼亞州的Lehigh Valley是“最后一英里”分銷商的另一個重要集聚地，另外還有紐約州北部和長島區(qū)。

與紐約市為加強區(qū)域合作伙伴關(guān)系所做的廣泛努力相一致，本規(guī)劃基于大都市區(qū)域的核心作用的價值認(rèn)可，尋求深化與區(qū)域內(nèi)政府、企業(yè)和其他合作伙伴的協(xié)調(diào)。

紐約附近地區(qū)已耕種土地。制圖：一覽眾山小，圖片來自《NYC食物向前》，僅進(jìn)行了中文翻譯處理。

現(xiàn)有的食物政策

紐約市政府在食物體系中發(fā)揮的作用可以追溯到一個多世紀(jì)以前：從20世紀(jì)初為降低嬰兒死亡率分發(fā)巴氏殺菌牛奶開始，到大蕭條時期的第一批學(xué)校午餐項目，再到20世紀(jì)60年代發(fā)放食物券。如今，市政府以多種方式影響著食物體系：

1. 市政府負(fù)責(zé)管理重要的食物援助計劃（SNAP，補充營養(yǎng)資助計劃）并為其提供資金，這些計劃為缺乏食物保障的紐約人提供了生存底線。SNAP共計投入超過20億美元，實施了全國最大的學(xué)校供餐計劃，并為紐約市的緊急食物援助計劃提供了資金。

2. 市政府使用許可證和執(zhí)照等直接手段，以及制定土地使用、運輸和勞工政策等間接手段來管理食物企業(yè)。通過這樣的方式，市政府運用多種政策工具支撐餐館、生產(chǎn)商、分銷商、街頭小販和其他企業(yè)發(fā)展。同時，市政府還為符合特定條件的食物企業(yè)提供貸款、贈款、培訓(xùn)和技術(shù)援助等服務(wù)。

3. 市政府管理著重要的食物基礎(chǔ)設(shè)施，包括Hunts Point食物配送中心以及轄區(qū)內(nèi)的重要工業(yè)用地。這些地區(qū)承載了食物供應(yīng)鏈企業(yè)以及大部分食物業(yè)務(wù)所依賴的道路網(wǎng)絡(luò)。

4. 市政府是主要的食物采購者。從學(xué)校到公立醫(yī)院再到老人院，市政府每年在各個部門的食物上花費約5億美元，占食物總銷售額的2.5％。

5. 市政府具備獨特的組織、規(guī)劃和倡議的能力。由于食物體系非常復(fù)雜且分散，沒有一個實體能夠全面掌握需求或擁有提前規(guī)劃的平臺。而市政府可以在召集專家、共享數(shù)據(jù)和知識、影響州和聯(lián)邦政策調(diào)整，并在制定議程（社區(qū)、企業(yè)、機構(gòu)、慈善機構(gòu)和區(qū)域合作伙伴能夠圍繞其開展工作）等方面發(fā)揮重要作用。

6. 市長的食物政策辦公室現(xiàn)已納入《城市憲章》，其任務(wù)是領(lǐng)導(dǎo)城市的食物政策并協(xié)調(diào)多機構(gòu)事務(wù)。這為紐約市建立了一個機構(gòu)，運用上述所有工具并推行多部門協(xié)同政策。

減少不公平的食物政策

近年來，紐約市已開始努力擴(kuò)大食物供應(yīng)，強化食物部門，并解決紐約市食物體系中存在的不公平現(xiàn)象。例如：

學(xué)校食物供應(yīng)

自2017年9月起，每個公立學(xué)校的學(xué)生都可以獲取免費午餐。從2015年起，學(xué)校開始推出教室里的早餐，目前該計劃覆蓋近600所學(xué)校。學(xué)校還推出了“無肉星期一”和“紐約星期四”，以慶祝當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出。

獲取高品質(zhì)食物

目前，加入營養(yǎng)補充援助計劃（SNAP / EBT）的市民，在參與活動的市內(nèi)雜貨店，每花1美元在水果、蔬菜和豆類上，就可以獲得1美元的獎勵積分。獎勵（每天最多50美元）可用于下一次購買符合條件的產(chǎn)品。

購買健康食物

截至2020年3月，超過1800家食物零售商，包括食物高度不安全街區(qū)的酒館和食物雜貨店，承諾增加健康食物的庫存和促銷活動。

勞動者的權(quán)利

通過城市宣傳和立法，紐約市的最低工資提高到每小時15美元，食物工人享有更多的保護(hù)，包括帶薪病假和對輪班的控制。一個強大的消費者和工人保護(hù)協(xié)會也擴(kuò)大了其執(zhí)法和宣傳工作，以保障工人權(quán)益。

Hunts Point地區(qū)的城市韌性

紐約市政府正在增加對該地區(qū)的財政支持，以減輕洪災(zāi)風(fēng)險、提供備用電力并減少該地區(qū)食物樞紐的排放（emissions）。此項目還將保障和建立更廣泛的Hunts Point社區(qū)的社會韌性。

紐約住房委員會

于2015年啟動的“食物商業(yè)之路”計劃，持續(xù)為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)家提供培訓(xùn)和幫助，迄今已開辦189家食物企業(yè)。紐約住房委員會（NYCHA）組建的農(nóng)場，屬于提升12個社區(qū)健康指標(biāo)的廣泛行動計劃的一部分，目前有六個農(nóng)場在運營。

好食采購計劃

好食采購計劃（GFPP）可以幫助機構(gòu)更好地了解其購買食物的來源，并提供一種方法來根據(jù)五個核心價值量化食物的影響。該計劃主要關(guān)注——消費商品的真實成本。如果將低成本置于社會和環(huán)境價值之上，則會對人、動物和環(huán)境的健康與福祉產(chǎn)生不平等的影響。通過該框架，大型食物采購者（諸如紐約市政府）能夠調(diào)整并利用其支出和合約，產(chǎn)生積極影響。

該計劃于2012年在洛杉磯啟動，現(xiàn)已擴(kuò)展到20個城市的53個組織或機構(gòu)，采用了14項正式政策，并利用了超過10億美元的年度食物支出。該計劃的5項核心價值是：

? 當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)：支持本地或區(qū)域內(nèi)的小型、多元、家庭及合作社聯(lián)營（family and cooperatively owned）以及中型農(nóng)業(yè)和食物加工業(yè)。

? 營養(yǎng)：提供大量的蔬菜、水果、全谷類食物和低加工食物，促進(jìn)健康和福祉，同時減少鹽分、添加糖（added sugars）、飽和脂肪和紅肉的消耗，消除人造添加劑。在所有社區(qū)中提高與文化相關(guān)的高質(zhì)量優(yōu)質(zhì)食物的公平性、可負(fù)擔(dān)性、可達(dá)性和消費量，是推進(jìn)好食采購行為的重點。

? 重視勞動力：從生產(chǎn)到消費，為食物鏈的所有工人和生產(chǎn)者提供安全健康的工作條件，并給予公平的報酬。

? 環(huán)境可持續(xù)性：采用可持續(xù)生產(chǎn)系統(tǒng)的生產(chǎn)商，這些生產(chǎn)商減少或不使用合成農(nóng)藥和化肥；避免使用激素、常規(guī)抗生素和基因工程技術(shù)；對土壤和水進(jìn)行保護(hù)及再生；保護(hù)及改善野生動植物的棲息地和生物多樣性；減少農(nóng)場的能源及水的消耗、食物浪費和溫室氣體排放；增加碳足跡和水足跡較低的菜單選項。

? 動物保護(hù)：通過更好的飼養(yǎng)方法和減少飼養(yǎng)的總數(shù)量來改善整體健康狀況，從而為農(nóng)場動物提供人道關(guān)懷。

（本文由“一覽眾山小-可持續(xù)城市與交通”團(tuán)隊翻譯，澎湃新聞編輯整理。翻譯：林若然、郭玥、郝璐、金雨桐、雷鏈、呂雅婷、孫宇婷、唐慧、楊瀟晗、楊莎莎、易斯卿、周瑾，審校：相欣奕、劉岱宗。）