公共基礎設施等經濟性支出增加，往往更有利于高收入群體的收入增加，進而會增大居民收入分配差距。圖為2020年3月，建設中的中西部某市地鐵。   人民視覺 圖

1978年改革開放以來，中國經濟保持了近四十年的持續高速增長，創造了世人矚目的經濟奇跡。但與此同時，居民收入差距亦快速增大，分配不公問題十分嚴峻。

由國家統計局公布的數據可知：2003至2017年，中國居民收入基尼系數總體上呈現出先升后降的變化態勢，但始終保持在較高的水平上（平均為0.477，見圖1）。收入分配差距已成為制約中國經濟順利跨越“中等收入陷阱”的一個重要因素。

圖1  2003—2017年全國居民人均可支配收入基尼系數
資料來源：國家統計局。

新時代，中國已將“共享發展、共同富裕”提升為國家發展理念：十九大歷史上第一次將全體人民共同富裕的社會主義本質外化為具體的奮斗目標，指出中國特色社會主義新時代的鮮明特征之一就是不斷創造美好生活，逐步實現全體人民共同富裕。因此，如何有效縮小居民收入分配差距成為中國政府和學術界亟需解決的一個重大課題。

已有大量研究考察了各種因素對中國居民收入分配差距的影響，包括重工業優先發展戰略、國民收入要素分配、行政壟斷，以及稅收政策等，但在一定程度上忽略了一個極為重要的因素——地方政府競爭的影響。

作為縱向政府體系中的重要主體，地方政府的競爭性行為無疑會對居民收入分配產生潛在重要影響，這在中國表現得尤為突出。改革開放以來，中國逐步建立起以GDP（生產總值）增長為核心的官員考核晉升體系，賦予了地方政府發展經濟的強大動機。為更好吸引稀缺資源，尤其是資本（中國勞動力，尤其是具有較高人力資本的勞動力的跨區流動性較差），地方政府更傾向于采取“重資本、輕勞動”這一增長（效率）導向的收支競爭行為策略，故可能增大居民收入分配差距。

顯然，深入厘清上述邏輯機理對深刻認識和理解中國居民收入分配差距形成的深層次制度根源，從而更好地實現分配公平和共享發展，具有十分重要的意義。

轄區競爭與居民收入分配

目前，已有的地方政府競爭理論在轄區競爭對地方政府收支行為進而對經濟的影響方面尚存在爭論。

上世紀五十年代，美國經濟學家查爾斯·蒂布特（Charles M. Tiebout）的研究，在假設居民具有良好跨區流動性的前提下，認為轄區競爭將促使地方政府在盡可能不增加地區稅負的情況下努力改善教育、社會保障等民生性公共服務，以避免居民“流失”。雖然他沒有直接論及，但這一“用腳投票”機制引發的地方政府競爭更傾向于改善民生，縮小居民收入分配差距。

但也有一類文獻指出：若沒有外在約束，由于福利政策的外部性（benefit spillover），地方政府在教育和社會保障等居民福利政策方面會傾向于采取“避高就低”（race to the bottom）的競爭策略，以避免凈福利接受者的大量涌入帶來的財政負擔及其對本轄區經濟的負面沖擊，因為這無疑會增大居民收入分配差距。

此外，還有大量研究指出：現實經濟中，相較于居民而言，資本具有更好的跨區流動性；在此情況下，地方政府更傾向于通過降低企業稅負、改善基礎設施等經濟性服務吸引資本， 而忽視與居民福利密切相關的教育和社會保障等民生性服務，因為這也不利于縮小居民收入分配差距。香港學者蔡洪濱與其合作者則認為，若地區間的稟賦差異很大，而那些稟賦很差的地區意識到自己無法在競爭中獲勝，將可能放棄吸引資本。

因此，就理論而言，轄區競爭對地方政府收支行為進而對居民收入分配的影響不明確，取決于相關制度安排決定的激勵和約束機制，及其對地方政府的利益動機和競爭策略選擇的深刻影響。

分稅制改革與地方政府支出競爭

具體到中國實踐，改革開放以來，中央確立了以經濟建設為中心的發展戰略，逐步建立起以GDP 增長為核心的官員考核晉升體系。這使得以GDP增長為核心的政治晉升利益構成了地方政府的核心利益，賦予了地方政府追求地區經濟增長的強大競爭激勵，財政分權體制安排則很大程度上決定了地方政府實現這一核心利益的競爭策略選擇。

特別地，與之前的財政承包制改革不同，1994年分稅制改革采取了財權集中的做法，這明顯壓縮了地方政府“低稅負”收入競爭的空間，促使地方政府轉向更多運用“高支出”（確切講是“高投資”）競爭策略。

為更好地促進經濟增長，地方政府的支出競爭行為主要以增長（效率）為導向，呈現出注重公共基礎設施等經濟性支出而忽視教育和社會保障等民生性支出的顯著特點。

而且，由于戶籍制度的限制，中國居民（尤其是具有較高人力資本的居民）的跨區流動性較差（即較低人力資本的居民，如農民工，反而具有較強的跨區流動性，但因戶籍制度的限制而往往無法享受當地的民生性服務，因此，地方政府的福利支出競爭機制較弱），這在很大程度上限制了“用腳投票”機制的作用發揮，也導致地方政府缺乏改善民生性公共服務的動機，進一步加劇了地方政府“重資本、輕民生”的支出行為傾向。這不利于低收入群體的收入增加，而有利于高收入群體的增收，因而可能增大居民收入分配差距。

因為公共基礎設施等經濟性支出往往有利于提升企業資本投入和勞動投入的生產效率進而提升邊際產出，促進企業利潤增加進而有利于企業管理層等高收入群體的收入增加（他們能從企業利潤增加中獲益更多）。

再者，由于高技能勞動力（高工資收入者）較低技能勞動力（如農民工等低工資收入者）而言與資本的互補性更強，故高技能勞動力較低技能勞動力而言通常會從資本投資增加（無論是公共資本投資增加還是由此帶來的企業資本投資增加）中獲益更大、工資收入增加更多。

因此，公共基礎設施等經濟性支出增加，往往更有利于高收入群體的收入增加，進而會增大居民收入分配差距。與之不同，教育和社會保障等民生性支出，往往有利于改善居民（尤其低收入居民）的福利，進而有利于縮小居民收入差距，更好地實現社會公平。

地方政府收入行為與居民收入分配差距

就地方政府收入行為而言，面對支出擴張，地方政府會更傾向于盡可能避免增加自有財政收入規模，以規避對本轄區經濟增長產生較大負面影響；而更多依靠上級政府給予的轉移支付來為（競爭引發的）擴張的支出籌資，以便將支出成本更多通過轉移支付這一公共池（common pool）渠道轉嫁給中央政府或其他轄區政府。

中央轉移支付主要有三大類，即專項轉移支付、一般性轉移支付和稅收返還。專項轉移支付通常規定用途，地方政府的自由支配權較小，但其分配缺乏良好的透明性，地方與中央的討價還價空間較大；一般性轉移支付是按照因素法分配（即按照測算的地方標準化支出與標準化收入的缺口和轉移支付系數確定），地方政府對這部分轉移支付收入擁有自由支配權；稅收返還主要包括兩稅（增值稅和消費稅）返還和企業所得稅返還等，地方政府同樣擁有自由支配權。而且，實踐中，中央轉移支付首先撥付給省級政府，然后由省級政府分配給省以下地方政府（省級政府具有很大的裁量權）。

這些都使得地方政府可通過擴張支出和（或）降低自有收入努力來擴大縱向財政失衡缺口，以爭取更多的上級政府轉移支付，也有較大的操控空間將轉移支付收入用于公共基礎設施投資等生產性支出。

而在不得不增加自有財政收入（尤其稅收收入）的情況下，地方政府很可能更傾向于優先考慮營業稅。

這是因為：營業稅是地方稅種，地方政府對其征管政策具有較大影響力；更重要的是，營業稅具有較強的累退性，且稅源主要集中于勞動密集型的第三產業，因此，在“重資本、輕勞動”這一增長（效率）導向的發展理念指引下，其更有可能成為地方政府獲取稅收收入的重要來源。

與之不同，增值稅是以商品和勞務的增加值為課稅對象，本質上是對企業資本和勞動課征的要素稅；而且，2012年“營改增”改革前增值稅稅源主要涉及第二產業，并長期為生產型（不允許抵扣固定資產，對企業投資具有抑制作用；2009年轉為消費型）。企業所得稅和個人所得稅則屬于直接稅，具有較強的累進性（且企業所得稅的稅基為資本所得，具有較強流動性）。

因此，為規避對本轄區經濟增長造成較大不利影響，地方政府往往有較強的動機盡可能避免這些稅種收入的較快增加。這樣的收入行為使得地方收入體系更傾向于具有較強的累退性，因此，會有利于高收入群體增收而不利于低收入群體的收入增加，從而可能加大居民收入分配差距。

地方政府競爭如何加劇居民收入分配不公

綜上所述，本研究提出如下核心理論假說：

在GDP 增長為核心的官員考核晉升體系和財權上移的財政體制安排下，轄區競爭將加劇地方政府支出規模擴張，強化其增長（效率）導向的支出行為偏差；亦會促使地方政府更多依靠轉移支付收入和具有較強累退性的營業稅來為擴張的支出籌資，而盡可能避免對經濟具有較大不利影響的企業所得稅和增值稅等收入的較快增加。因此，地方政府競爭更傾向于增大居民收入分配差距，不利于分配公平。

相應的理論框架如下：

圖2  地方政府競爭對居民收入分配影響的邏輯機理

利用中國1998至2005年地級市數據和2005年全國1%人口抽樣調查數據，本研究發現，地方政府競爭增大了居民收入分配差距，不利于分配公平。這體現在：若人均轄區數量增加1 倍，居民收入基尼系數將增加9.69%。上文提出的理論假說得到很好的驗證。

這一結論具有良好的穩健性。進一步的分析發現，這一不利影響主要源于地方政府競爭更有利于高收入群體的收入增加。

原因主要在于：1994 年分稅制改革采取了財權集中的做法，明顯壓縮了地方政府“低稅負”收入競爭的空間，促使地方政府轉向更多運用“高支出”競爭策略。而在以GDP 增長為核心的晉升激勵下，轄區競爭加劇了地方政府的職能扭曲，強化了其注重基礎設施等經濟性支出而忽視教育和社會保障等民生性支出的行為傾向；亦促使地方政府更多依靠轉移支付收入來為擴張的支出籌資，以將支出成本更多地通過公共池渠道轉嫁給中央政府和其他轄區政府；且更傾向于利用（稅源主要集中于勞動密集型的第三產業和具有較強累退性的）營業稅來獲取自有收入，而盡可能避免（對經濟具有較大不利影響的）增值稅、企業所得稅和個人所得稅收入的較快增加。這樣的收支競爭策略更傾向于增大居民收入分配差距。

上述結論有利于更好地認識和理解20世紀90年代中期以來中國居民收入分配差距持續增大的深層次體制根源，對于完善地方政府治理體系以有效促進經濟包容性增長、實現分配公平和共享發展具有重要啟示。

如何有效矯正地方政府的競爭性行為

改革開放以來，中國經濟實現了長達近四十年的持續高速增長，但居民收入分配差距亦持續擴大，成為制約中國經濟社會長期可持續發展的重要因素，地方政府以增長（效率）為導向的競爭性行為在其中扮演了極為重要的作用。新時代，為更好地貫徹落實黨的十九大提出的“共享發展、共同富裕”這一國家發展理念，迫切需要有效矯正地方政府的競爭性行為，而其中的關鍵在于地方政府治理體系的完善。

首先，應持續深化官員考核晉升機制改革。目前，中國尚缺乏較成熟完善的“自下而上”的監督約束機制，因此，“自上而下”的官員考核晉升機制在未來一段較長的時期內仍將發揮無可替代的重要作用。鑒于以GDP增長為核心的官員考核晉升體系已不能很好地適應新時代中國特色社會主義的發展需要，中央應持續深化官員考核晉升機制改革，增加社會民生和居民福利相關的績效考核指標及其權重，促使地方政府官員樹立科學的政績觀，更加關注社會民生和居民福利。

其次，應持續深化財稅管理體制改革。1994年分稅制改革采取了財權上移、事權下放、通過轉移支付彌補地方縱向財政失衡的做法，這引發了較嚴重的道德風險問題，強化了地方政府“高支出”競爭模式，加劇了地方政府職能扭曲。新時代，應持續優化完善財稅管理體制，適當下放財權，上移事權，降低轉移支付規模，形成一個財權與事權更為匹配的分權格局；優化轉移支付結構，增加資金劃撥的科學性和透明度，充分發揮轉移支付的政策引導作用，促進地方政府職能優化。

第三，應推進構建“向下負責”機制。中國地域遼闊，地區間發展不均衡，不同地區居民的發展訴求存在差異，而且一些民生性指標也很難準確量化，這使得中央很難制定出精確的、完備的、適用范圍普遍的多重目標官員考核晉升體系。因此，今后應在繼續完善“向上負責”機制的同時引入有效的“向下負責”機制，促使地方政府更加關注民眾需求。

特別地，應繼續加大地方政府預算公開力度，提升預算編制、審批、執行等環節的透明度，使民眾能夠真正了解財政收入來源和支出用途等情況；運用預算聽證等方式讓民眾參與到預算管理中，增強民眾監督。

同時，也應持續深化戶籍制度改革，保障要素（尤其是勞動力）的流動性，為民眾“用腳投票”機制的有效發揮創造良好條件。

（本文第一作者賈俊雪是中國人民大學財政金融學院教授，第二作者梁煊是中國人民大學財政金融學院博士生。本文原題“地方政府財政收支競爭策略與居民收入分配”，原載《中國工業經濟》2020年第11期。經授權刊用，并由作者改定，具體技術細節請參考原文。）