黃河自西向東橫跨中國9省區(qū)，是西北、華北地區(qū)最重要的水源。整個(gè)流域涉及大約4.2億人口和上百個(gè)地市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的用水，但黃河水資源總量僅占全國的2.7%。與長江經(jīng)濟(jì)帶相比，大約以長江水資源總量的7.6%，支撐著相當(dāng)于長江經(jīng)濟(jì)帶70%的人口。隨著沿黃地區(qū)城鎮(zhèn)化的加快、經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大，以及生態(tài)恢復(fù)緊迫性的增強(qiáng)，對(duì)水資源的剛性需求不斷增長，導(dǎo)致水資源供需矛盾日益突出，地區(qū)之間對(duì)水資源的競爭也進(jìn)一步激化。如何科學(xué)高效地配置整個(gè)流域的水資源對(duì)于實(shí)現(xiàn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展具有至關(guān)重要的意義。

目前中國黃河流域水資源的分配是以1987年頒布的《黃河可供水量分配方案》為主要依據(jù)，該方案分配的基準(zhǔn)是以各地區(qū)1980年的用水量為基數(shù)。1997年之后在此方案基礎(chǔ)上根據(jù)黃河年度可供水量的變化和南水北調(diào)東線、中線的調(diào)水進(jìn)行了動(dòng)態(tài)調(diào)整，但基本上屬于微調(diào)，不能反映各地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段性變化后用水的實(shí)際需求，更難以支撐新時(shí)期黃河流域的生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。本報(bào)告重點(diǎn)從中國未來區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢(shì)，以及黃河流域構(gòu)建高質(zhì)量空間布局的角度來探討黃河水資源配置進(jìn)一步優(yōu)化的總體思路與對(duì)策建議。

一、近期沿黃地區(qū)水資源利用的主要趨勢(shì)和結(jié)構(gòu)性變化

2019年，黃河流域沿線9省區(qū)人口總規(guī)模比2012年增加1361萬，城鎮(zhèn)人口增加4649萬；經(jīng)濟(jì)總規(guī)模（現(xiàn)價(jià)GDP）由2012年的15.6萬億元增長至24.7萬億元；各地區(qū)人均GDP水平也都顯著提高，如山東人均GDP已由2012年的8200美元增長至10241美元。由于人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)規(guī)模和發(fā)展水平的提高，各地區(qū)對(duì)水資源的需求規(guī)模和結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了顯著變化。

（一）2012年之后，沿黃地區(qū)工業(yè)用水出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性下降，生活與生態(tài)用水成為拉動(dòng)流域用水規(guī)模增長的主要因素

從用水總規(guī)模上看，沿黃9省區(qū)在近10年期間基本保持穩(wěn)定，相當(dāng)于全國用水總量的20%左右。山東、河南和內(nèi)蒙古三地占整個(gè)流域用水總量的比重較高，之和超過50%。伴隨著經(jīng)濟(jì)增速減緩和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，甘肅、青海和寧夏等地區(qū)用水總量相對(duì)于2012年出現(xiàn)了不同幅度的下降，甘肅的降幅最為顯著，約為11.8%。如圖1所示，在農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生活和生態(tài)四大用水領(lǐng)域中，農(nóng)業(yè)仍是黃河流域最主要的用水領(lǐng)域，占沿線各地區(qū)用水的比重均超過50%。因種植結(jié)構(gòu)、農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)等多方面因素，山東、河南作為中國糧食主產(chǎn)區(qū)，農(nóng)業(yè)用水總量相比2012年下降約10%。與上一發(fā)展階段相比，整個(gè)黃河流域的工業(yè)用水總量出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性下降，2012-2019年期間大約減少20.6%，但山東、陜西和青海等地工業(yè)用水規(guī)模小幅增長。

生態(tài)用水規(guī)模大幅增長是新時(shí)期黃河流域用水最為突出的特征之一。青海是整個(gè)流域生態(tài)用水增長最快的地區(qū)，2019年的生態(tài)用水規(guī)模是2012年的6倍之多，相當(dāng)于其工業(yè)用水的一半；寧夏的生態(tài)用水已和其生活用水的規(guī)模相當(dāng)；河南、內(nèi)蒙古和山東等地區(qū)的生態(tài)用水總量均位列全國前5位，三地生態(tài)用水之和占全國的比重約為35.9%。同期，生活用水呈現(xiàn)穩(wěn)中有升的趨勢(shì)，整個(gè)流域中四川、河南增長相對(duì)顯著，主要與人口規(guī)模增大和城鎮(zhèn)化水平提高有關(guān)。

圖1. 2019年黃河沿線9省區(qū)用水結(jié)構(gòu)比較
注：本報(bào)告的歷史比較均以2012年數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，一是由于2012年中國不同領(lǐng)域用水的統(tǒng)計(jì)口徑調(diào)整，二是2012年以后中國經(jīng)濟(jì)增速減緩，對(duì)水資源需求的影響較顯著。

（二）盡管沿黃地區(qū)人均用水量低于全國平均水平，但多數(shù)地區(qū)水資源開發(fā)利用率已超過國際水資源開發(fā)的生態(tài)警戒線

由于黃河流域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、城鎮(zhèn)化率總體低于全國平均水平，人均用水量（用水總量/常住人口）相對(duì)較低，但由于黃河沿線主要地區(qū)多數(shù)都屬于干旱或半干旱地區(qū)，相對(duì)于本地區(qū)的水資源儲(chǔ)量，開發(fā)利用率（用水量與水資源總量之比）普遍偏高（如圖2所示），2019年山東、河南兩地分別由2004年的61.5%和49.3%增長至115.4%和141.0%；寧夏的水資源開發(fā)利用率近期有所下降，但依然高達(dá)554.7%。山西、內(nèi)蒙古也已超過國際公認(rèn)的40%的水資源開發(fā)生態(tài)警戒線。

再從沿黃各地區(qū)用水的彈性指數(shù)來看（注：指地區(qū)生活用水增量與常住人口增量之比，該指數(shù)越高表明人口增加對(duì)水資源需求的拉動(dòng)作用越強(qiáng)），不僅高于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，也高于中部某些地區(qū)，如河南人口規(guī)模在2012-2019年期間的增幅約為2.5%，但生活用水總量的增幅接近30%，彈性系數(shù)高達(dá)12。與廣東相比，同期人口規(guī)模增幅為8.7%，生活用水總量的增幅約為8.6%，彈性系數(shù)接近于1。這與沿黃地區(qū)的自然環(huán)境條件、城鎮(zhèn)體系的空間布局、用水效率等都密切相關(guān)，意味著人口規(guī)模的增長和城鎮(zhèn)化率的提高將給該地區(qū)帶來更大的水資源壓力。

圖2. 2019年各地區(qū)年人均用水量和水資源開發(fā)利用率

二、對(duì)沿黃主要地區(qū)未來水資源需求趨勢(shì)的基本判斷

一個(gè)地區(qū)對(duì)水資源的需求受到多種因素的影響，如生態(tài)環(huán)境條件、人口規(guī)模、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、區(qū)域空間結(jié)構(gòu)、城市密度等。本報(bào)告重點(diǎn)從中國未來區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體格局，以及人口空間分布的主要趨勢(shì)，來判斷黃河流域主要地區(qū)未來水資源的需求趨勢(shì)。

（一）經(jīng)濟(jì)空間集聚度的提高和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的加快，沿黃地區(qū)工業(yè)領(lǐng)域用水總量將延續(xù)當(dāng)前穩(wěn)中有降的趨勢(shì)

中國工業(yè)增加值占GDP的比重自2006年以來持續(xù)下降，2019年已降至32%。2012年之后，工業(yè)在空間布局上向長三角、廣東等地區(qū)集聚的趨勢(shì)進(jìn)一步增強(qiáng)，2019年省級(jí)層面工業(yè)增加值的集中度（CR5）達(dá)到44.7%。技術(shù)密集型行業(yè)的空間集中度更高。如計(jì)算機(jī)、通信和其他電子設(shè)備、電氣機(jī)械和器材等兩個(gè)行業(yè)的集中度（從業(yè)人數(shù)規(guī)模最大的三個(gè)地區(qū)所占比重之和）都超過了60%，行業(yè)利潤的集中度也高于50%。相對(duì)于全國工業(yè)的空間布局而言，黃河流域所占的比重自2008年就已開始下降，內(nèi)蒙古作為黃河流域用水規(guī)模較大的地區(qū)，在2012-2019年期間工業(yè)增加值均為負(fù)增長。

從流域內(nèi)部工業(yè)的空間布局來看，山東、河南等黃河下游地區(qū)所占比重接近50%，在新一輪產(chǎn)業(yè)空間布局調(diào)整中將保持增長的趨勢(shì)。對(duì)于中上游地區(qū)，由于多是以采礦業(yè)、煤（火）電和中低技術(shù)制造業(yè)為主，隨著國家傳統(tǒng)能源向新能源的轉(zhuǎn)型、制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)以及服務(wù)業(yè)比重的提高，這些傳統(tǒng)高耗水行業(yè)的規(guī)模將進(jìn)一步下降。此外，在技術(shù)進(jìn)步的影響下，經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)大對(duì)水資源的需求拉動(dòng)效應(yīng)也將趨于減弱（如圖3所示）。綜合上面三方面的因素可推測，沿黃地區(qū)未來工業(yè)用水總規(guī)模不會(huì)出現(xiàn)明顯的增長。 

圖3. 地級(jí)市層面經(jīng)濟(jì)總量與用水需求的擬合曲線

（二）城鎮(zhèn)化進(jìn)程的階段性變化，沿黃地區(qū)未來生活用水的剛性需求將進(jìn)入快速增長期

2019年，沿黃9省區(qū)的城鎮(zhèn)化率在50%-60%之間，整個(gè)流域城鎮(zhèn)人口所占比重為56.9%，尚未達(dá)到國家平均水平，整體上處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的中后期階段。如果參照中高收入國家的平均水平（2019年為66.3%）來估算，整個(gè)流域的城鎮(zhèn)人口將增加4000萬人。對(duì)照中國2010-2018年城市人口規(guī)模與用水量的擬合曲線（如圖4所示），當(dāng)市轄區(qū)人口規(guī)模大約超過1000萬人之后，由于公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境等用水領(lǐng)域的規(guī)模效應(yīng)，用水總量的增長逐步趨緩，人口在1600萬左右時(shí)用水量接近于峰值，而市轄區(qū)人口在200萬-500萬左右時(shí)，用水量增長最快，人口大約每增加100人，用水規(guī)模增加1億立方米（以2018年為基準(zhǔn)）。隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，黃河沿線地區(qū)的城市規(guī)模將進(jìn)一步擴(kuò)大，將帶動(dòng)用水剛性需求的快速增長。如果按照城鎮(zhèn)化率平均每年提高一個(gè)百分點(diǎn)，整個(gè)流域城鎮(zhèn)水平提高到目前的中高收入國家平均水平大約需要10年時(shí)間，預(yù)計(jì)到2030年左右黃河流域?qū)λY源的剛性需求將達(dá)到峰值。

圖4 地級(jí)市層面人口與用水需求的擬合曲線
資料來源：《中國統(tǒng)計(jì)年鑒2020》和世界銀行

綜上所述，無論是從黃河流域各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化階段來看，還是從流域的生態(tài)恢復(fù)、流域人口更高品質(zhì)的生活需求來看，黃河沿線地區(qū)對(duì)水資源的需求尚未達(dá)到峰值，在未來5-10年內(nèi)生活、生態(tài)領(lǐng)域的用水仍將快速增長，水資源需求的空間結(jié)構(gòu)將深度調(diào)整。 

三、優(yōu)化流域水資源配置的總體思路和相關(guān)政策建議

在推動(dòng)黃河流域高質(zhì)量發(fā)展的過程中，需要把握新時(shí)期流域發(fā)展對(duì)水資源需求的階段性特征和國家構(gòu)建區(qū)域發(fā)展新格局的戰(zhàn)略需求，將構(gòu)建更有效的水資源配置機(jī)制作為優(yōu)先舉措，更好地平衡水資源的供需矛盾，從更深層次、更高水平上統(tǒng)籌實(shí)現(xiàn)水資源的“經(jīng)濟(jì)功能、社會(huì)功能和生態(tài)功能”。

第一，按照新時(shí)期中國黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略需求，進(jìn)一步明確水資源分配的優(yōu)先項(xiàng)。目前，中國黃河水資源分配的相關(guān)文件中更強(qiáng)調(diào)“發(fā)揮黃河水資源的綜合效益，統(tǒng)籌安排生活、生產(chǎn)、生態(tài)與環(huán)境用水”，并未明確水資源在跨區(qū)域配置過程中的優(yōu)先項(xiàng)。這在中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化初期有其合理性，但隨著發(fā)展階段的改變，這一分配原則在實(shí)踐中很難操作，對(duì)各地區(qū)的水資源需求缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)加以平衡，容易造成水資源分配與高質(zhì)量發(fā)展的需求錯(cuò)配，不利于構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國土空間格局。鑒于此，建議以服務(wù)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的戰(zhàn)略需求為核心目標(biāo)，在黃河水資源分配中明確“生態(tài)修復(fù)”優(yōu)先，以實(shí)現(xiàn)“公共利益”最大化為基本原則，為真正實(shí)現(xiàn)“生態(tài)優(yōu)先” “以水定城”和“以水定產(chǎn)”奠定基礎(chǔ)。

第二，針對(duì)黃河沿線地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型需求和未來黃河流域可供水資源量的遠(yuǎn)景預(yù)測，調(diào)整水資源配置的標(biāo)準(zhǔn)。盡管中國已在黃河流域?qū)嵤┤饔蛩Y源動(dòng)態(tài)分配管理，但總體上仍是基于各地區(qū)上一發(fā)展階段的歷史用水規(guī)模作為分配基準(zhǔn)。這種分配方法的弊端隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型日益凸顯，既難以維護(hù)整個(gè)流域水資源分配的公平性，也不利于發(fā)揮水資源的約束作用，引導(dǎo)各地區(qū)生產(chǎn)生活方式的綠色轉(zhuǎn)型。需要把握當(dāng)前各地區(qū)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的政策窗口，加快調(diào)整水資源分配的方法。綜合各地區(qū)生態(tài)環(huán)境條件、人口空間分布和城鎮(zhèn)體系演變的總體趨勢(shì)，進(jìn)一步明確沿黃主要地區(qū)在國家高質(zhì)量空間布局中的主體功能（如糧食主產(chǎn)區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、水土保持區(qū)、城市化承載區(qū)等），以實(shí)現(xiàn)各地區(qū)主體功能對(duì)水資源的需求為目標(biāo)基準(zhǔn)，建立更高水平的動(dòng)態(tài)配置機(jī)制。

第三，積極探索應(yīng)用區(qū)塊鏈等信息技術(shù)，在黃河流域建立全流域一體化水資源配置的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制。從中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局和城鎮(zhèn)體系演變的總體趨勢(shì)來看，黃河流域在未來的城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，既會(huì)形成一些更大規(guī)模的城市，也會(huì)出現(xiàn)更多“收縮城市”。伴隨著現(xiàn)代交通基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的完善，超大規(guī)模的城市群或者城市綿延帶也將形成，由此帶來居民生活和公共服務(wù)用水的需求在空間上出現(xiàn)重大變化。需要突破傳統(tǒng)以行政區(qū)為基礎(chǔ)的水資源分配方式，加快利用區(qū)塊鏈技術(shù)建立全流域一體化、智慧化的動(dòng)態(tài)配置機(jī)制，更精準(zhǔn)地實(shí)現(xiàn)水資源配置的空間平衡。此外，大規(guī)模城市或城市群雖然有利于提高水資源利用效率，但對(duì)于水生態(tài)、城市的防洪排澇、水資源安全保障等方面的壓力也會(huì)加大，可以通過區(qū)塊鏈技術(shù)對(duì)整個(gè)流域的用水量、水質(zhì)、水流量等建立更高效的一體化監(jiān)測體系，為在極端應(yīng)急情況下及時(shí)調(diào)整水資源的分配提供有力支撐。

第四，加強(qiáng)水資源配置政策與規(guī)劃、財(cái)政、土地等政策工具的協(xié)調(diào)，更好地發(fā)揮水資源配置在推動(dòng)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展方面的戰(zhàn)略引導(dǎo)和約束功能。新時(shí)期黃河水資源的配置不僅是要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不同地區(qū)用水的需求，更重要的是要推動(dòng)各地區(qū)主體功能的轉(zhuǎn)換，為實(shí)現(xiàn)新的增長動(dòng)能提供保障。加強(qiáng)水資源配置政策與其他政策工具的協(xié)調(diào)性對(duì)于在更高層面實(shí)現(xiàn)水資源配置的戰(zhàn)略功能十分關(guān)鍵。重點(diǎn)包括：水資源的配置要與區(qū)域（城市）的發(fā)展規(guī)劃相協(xié)調(diào)，強(qiáng)化水資源對(duì)城市規(guī)模、產(chǎn)業(yè)選擇和空間布局的約束性作用，引導(dǎo)人口、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)由生態(tài)功能區(qū)向中心城市集聚，為實(shí)現(xiàn)水資源的生態(tài)功能拓展空間。對(duì)生態(tài)修復(fù)、基本公共服務(wù)、農(nóng)作物灌溉等具有更高公共利益的用水需求，要加大財(cái)政支持力度，為不同類型地區(qū)實(shí)現(xiàn)主體功能的轉(zhuǎn)換提供政策保障。水資源分配要與水資源的用途管控、土地政策相結(jié)合，從源頭上控制不合理的用水需求，如在干旱地區(qū)違背生態(tài)規(guī)律，大規(guī)模建設(shè)單一景觀功能或者商業(yè)功能的“人工湖”、“人工濕地”，引發(fā)更嚴(yán)重的用水矛盾。借鑒丹麥等國家的經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)水資源分配與碳減排目標(biāo)的融合，在水資源利用和碳減排、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值之間建立相互關(guān)聯(lián)的一體化核算機(jī)制，為促進(jìn)節(jié)水和水資源的循環(huán)利用形成更有效的激勵(lì)機(jī)制。

（作者孫志燕系國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究員，施戍杰系國務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部副研究員）