政績觀不正確，受舉債沖動(dòng)和舉債恐慌雙重影響，地方政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隨之發(fā)酵并加重。圖為2019年11月21日，貴州獨(dú)山縣凈心谷景區(qū)內(nèi)耗資兩億元建起的“天下第一水司樓”。 人民視覺 資料圖

本文認(rèn)為，我國應(yīng)積極轉(zhuǎn)變地方領(lǐng)導(dǎo)干部政績觀，加快推進(jìn)地方融資平臺(tái)公司的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，穩(wěn)妥化解存量隱性債務(wù)，切實(shí)開展財(cái)政金融協(xié)同創(chuàng)新，加強(qiáng)地方政府債券預(yù)算管理，為抓實(shí)化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提供制度保障和政策工具。

一、地方政府債務(wù)管理的制度安排

2014年《預(yù)算法》修訂后，中央政府出臺(tái)了一系列政策法規(guī)，治理地方政府債務(wù)問題。

2014年9月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)[2014]43號(hào)文）要求，明確劃清地方政府與融資平臺(tái)公司界限，政府部門不得通過國有企事業(yè)單位等舉債。自此，地方政府舉債啟動(dòng)了“開前門、關(guān)后門”的新模式，地方政府可以通過發(fā)行債券（包括一般債券和專項(xiàng)債券）的方式舉借債務(wù)，用于支持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

為開大開好地方政府舉債的“前門”，《財(cái)政部關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》（財(cái)預(yù)[2015]225號(hào)）要求對(duì)政府債券發(fā)行進(jìn)行限額管理，控制總量風(fēng)險(xiǎn)；國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》制定了應(yīng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的具體措施；《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2017]50號(hào)）、《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財(cái)金[2018]23號(hào)）和《中共中央 國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》（中發(fā)[2018]27號(hào)）等通知和意見則要求嚴(yán)控不符合相關(guān)法律和政策規(guī)定的新增債務(wù)。

二、地方政府債務(wù)管理面對(duì)的挑戰(zhàn)和問題

截至2021年1月末，我國納入預(yù)算管理的地方政府債務(wù)余額共計(jì)260208億元，其中，一般債務(wù)129495億元，專項(xiàng)債務(wù)130713億元，嚴(yán)格控制在全國人大批準(zhǔn)限額之內(nèi)。

雖然總體風(fēng)險(xiǎn)可控，但目前我國地方政府債務(wù)管理仍面臨以下兩方面嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

一是“前門”開得還不順暢。一般債券以某省份的一般公共預(yù)算收入（主要是稅收收入）作為還款來源，專項(xiàng)債券（包括普通專項(xiàng)和項(xiàng)目專項(xiàng)）以該省份政府性基金預(yù)算收入（主要是土地出讓金）或項(xiàng)目收入作為還款來源。相對(duì)落后地區(qū)綜合財(cái)力和項(xiàng)目收入有限，導(dǎo)致這些地區(qū)較難借助發(fā)行政府債券籌集足夠資金，以滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。

二是“后門”尚未關(guān)嚴(yán)堵實(shí)。2015年以來，融資平臺(tái)公司債務(wù)規(guī)模（包括標(biāo)準(zhǔn)化的城投債和非標(biāo)準(zhǔn)化的銀行貸款、信托和融資租賃等）仍不斷增長，導(dǎo)致地方存量隱性債務(wù)化解進(jìn)度緩慢，并由此引發(fā)一系列債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件（如云南省國有資本運(yùn)營有限公司和青海省投資集團(tuán)有限公司等省級(jí)平臺(tái)公司延期兌付債務(wù)本息）。

2018年至2020年，筆者多次赴江蘇、浙江、安徽、山東、四川和云南等地走訪省、市、縣各級(jí)財(cái)政部門，與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道和工業(yè)園區(qū)等基層政府部門負(fù)責(zé)人以及融資平臺(tái)公司和相關(guān)金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人等廣泛交流。結(jié)合實(shí)地調(diào)研，筆者認(rèn)為，目前我國地方政府債務(wù)管理面對(duì)的上述兩方面挑戰(zhàn)與以下關(guān)鍵現(xiàn)實(shí)問題密切相關(guān)。

首先，過分注重經(jīng)濟(jì)增長的政績觀不利于防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

中央一再強(qiáng)調(diào)，各級(jí)地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴(yán)控地方政府債務(wù)增量，終身問責(zé)，倒查責(zé)任。這一重要指示首先提到要樹立正確政績觀，而后是其他措施，有科學(xué)依據(jù)，抓住了問題關(guān)鍵。

政績觀不正確，受舉債沖動(dòng)和舉債恐慌雙重影響，地方政府債務(wù)規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隨之發(fā)酵并加重。一方面，為短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)相對(duì)突出的經(jīng)濟(jì)增長業(yè)績，一些地方的領(lǐng)導(dǎo)干部利用土地等國有資產(chǎn)，借助融資平臺(tái)公司頻繁舉借債務(wù)，大干快上各類項(xiàng)目。另一方面，持續(xù)的舉債沖動(dòng)導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模超過當(dāng)?shù)鼐C合財(cái)力承受能力時(shí)，由于債務(wù)存量和投資項(xiàng)目（含已投和擬投）的剛性支出，又產(chǎn)生一定的舉債恐慌，主要表現(xiàn)為地方政府利用各種方式進(jìn)行違法違規(guī)舉債以維持債務(wù)償付能力。

其次，地方政府與融資平臺(tái)公司關(guān)聯(lián)緊密、政企難分，加大了化解存量隱性債務(wù)的難度。

國有資產(chǎn)和政府信用金融化是聯(lián)系地方政府和融資平臺(tái)公司的兩個(gè)紐帶。一方面，國有資產(chǎn)（包括土地、基礎(chǔ)設(shè)施和棚戶區(qū)等）是融資平臺(tái)公司的主要資產(chǎn)，資產(chǎn)規(guī)模是融資平臺(tái)公司獲取金融授信額度和發(fā)債額度的重要依據(jù)。例如，土地資產(chǎn)可抵押給金融機(jī)構(gòu)，基礎(chǔ)設(shè)施和棚戶區(qū)資產(chǎn)可以在建工程或應(yīng)收政府部門賬款等形式抵押或質(zhì)押給金融機(jī)構(gòu)。國有資產(chǎn)還是地方政府與融資平臺(tái)公司建立資金往來的主要渠道。例如，地方政府委托融資平臺(tái)公司開發(fā)土地、代建基礎(chǔ)設(shè)施或改造棚戶區(qū)，并以綜合成本加核定利潤等方式回購上述資產(chǎn)，來自政府部門的資金構(gòu)成融資平臺(tái)公司重要的還款來源。

另一方面，融資平臺(tái)公司向金融機(jī)構(gòu)和資本市場(chǎng)舉借債務(wù)有賴于政府信用的金融化。典型如，當(dāng)前融資平臺(tái)公司的信用評(píng)級(jí)主要取決于當(dāng)?shù)卣C合財(cái)力和政府提供的各類資產(chǎn)、擔(dān)保或增信措施等。依托政府信用獲得的高級(jí)別企業(yè)信用評(píng)級(jí)，有助于各地融資平臺(tái)公司以較低的融資成本發(fā)行城投債或申請(qǐng)銀行貸款，這為存量隱性債務(wù)借新還舊提供了便利，不利于融資平臺(tái)公司的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。

第三，地方政府債務(wù)呈現(xiàn)日益明顯的區(qū)域異質(zhì)性。

我國不同省份在資源稟賦和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面存在差異，導(dǎo)致地方政府在債務(wù)的舉借、使用和管理等方面存在區(qū)域異質(zhì)性。具體表現(xiàn)為舉債過程中金融工具組合、融資效率和綜合成本、債務(wù)資金主要投向、使用效率和市場(chǎng)化程度等不盡相同，各地對(duì)債務(wù)管理（包括流動(dòng)性管理、久期管理和風(fēng)險(xiǎn)管理等）的相關(guān)認(rèn)知也各有側(cè)重。

例如，經(jīng)濟(jì)社會(huì)較發(fā)達(dá)地區(qū)的債務(wù)資金投入重點(diǎn)已由基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等轉(zhuǎn)向經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變（包括生態(tài)文明建設(shè)等），開始追求城市內(nèi)涵發(fā)展；相比之下，正在進(jìn)行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和大規(guī)模城鎮(zhèn)化建設(shè)的地區(qū)，債務(wù)資金投入仍集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面。

區(qū)域異質(zhì)性導(dǎo)致我國不同地區(qū)的地方政府債務(wù)增長和風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)分化。中西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)壓力較大，而這些地區(qū)財(cái)力有限，利用土地等國有資產(chǎn)維持項(xiàng)目財(cái)務(wù)平衡的能力也不足，導(dǎo)致其僅靠發(fā)行政府債券難以滿足資金需要，往往不得不“擠偏門”，利用真?zhèn)俟傻确绞竭`法違規(guī)舉債，加重地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三、防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的措施建議

首先，地方領(lǐng)導(dǎo)干部要加強(qiáng)理論學(xué)習(xí)，樹立正確政績觀，以從源頭上遏制地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

一是以2019年中共中央辦公廳印發(fā)的《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》和2013年中共中央組織部發(fā)布的《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》等文件為指引，完善地方領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)機(jī)制。

例如，由于不同區(qū)域、不同層級(jí)的地方政府面對(duì)不一樣的發(fā)展壓力，不同年齡段的領(lǐng)導(dǎo)干部晉升壓力也有差異，可按區(qū)域、層級(jí)和年齡等維度進(jìn)一步細(xì)化地方領(lǐng)導(dǎo)干部考核評(píng)價(jià)指標(biāo)及權(quán)重，避免因發(fā)展壓力或晉升壓力出現(xiàn)“突擊舉債”等現(xiàn)象。

二是堅(jiān)持以新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，結(jié)合十九屆五中全會(huì)精神，對(duì)縣處級(jí)及以上地方領(lǐng)導(dǎo)干部加強(qiáng)政績觀和風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)等教育，消除舉債沖動(dòng)和舉債恐慌等錯(cuò)誤意識(shí)，促使地方各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部帶領(lǐng)相關(guān)部門和機(jī)構(gòu)依法科學(xué)舉債。

其次，加快推進(jìn)地方融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，化解存量隱性債務(wù)。

一是精準(zhǔn)界定地方融資平臺(tái)公司，建立健全地方融資平臺(tái)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫。依托《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)[2010]19號(hào)文）、《關(guān)于貫徹國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知相關(guān)事項(xiàng)的通知》（財(cái)預(yù)[2010]412號(hào)文）和2011年銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于地方政府融資平臺(tái)貸款監(jiān)管有關(guān)問題的說明》等文件，根據(jù)債券資金使用的前端是否存在替地方政府融資或（和）投資的行為，或（和）在償還債券資金的后端是否依賴來自政府部門或其他融資平臺(tái)公司現(xiàn)金流的行為，科學(xué)界定地方融資平臺(tái)公司。以此為基礎(chǔ)，逐步完善地方融資平臺(tái)公司的信息收集和債務(wù)特征分析，為準(zhǔn)確掌握不同類型融資平臺(tái)公司的債務(wù)特征和轉(zhuǎn)型難點(diǎn)以及地方存量隱性債務(wù)規(guī)模、構(gòu)成和風(fēng)險(xiǎn)等提供可靠數(shù)據(jù)。

二是分類、分步推進(jìn)地方融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。綜合考慮功能、行業(yè)、區(qū)域和層級(jí)等不同維度，建立“多維分類特征分析表”（包括初級(jí)分類表、次級(jí)分類表、基本單元和關(guān)鍵要素等），明確不同類型地方融資平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型的難點(diǎn)和可行方向，據(jù)此制定分步驟實(shí)施的轉(zhuǎn)型措施，既要切斷地方政府對(duì)融資平臺(tái)公司的資產(chǎn)延伸和風(fēng)險(xiǎn)聯(lián)保、避免政府信用過度金融化，又不影響地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)發(fā)展。

第三，切實(shí)開展財(cái)政金融協(xié)同創(chuàng)新，優(yōu)化地方政府債券，更好服務(wù)區(qū)域均衡發(fā)展。

一是積極探索專項(xiàng)債券與其他融資方式的組合，為地方政府更好投入到構(gòu)建新發(fā)展格局等國家重大戰(zhàn)略和“六穩(wěn)”“六保”等重要任務(wù)提供規(guī)范和安全的投融資工具。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》（廳字[2019]33號(hào)）明確提出“允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金”，并鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)提供配套融資支持。地方政府與金融機(jī)構(gòu)應(yīng)抓住這一機(jī)遇，穩(wěn)妥探索“專項(xiàng)債+市場(chǎng)化融資工具”等新的投融資模式，利用市場(chǎng)化金融工具為財(cái)政資本性支出提供可持續(xù)資金流。

二是加強(qiáng)地方政府債券項(xiàng)目預(yù)算管理，幫助相對(duì)落后地區(qū)科學(xué)管理地方政府債務(wù)。建議以《財(cái)政部、自然資源部關(guān)于印發(fā)<土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算管理辦法（試行）>的通知》(財(cái)預(yù)[2019]89號(hào))為基礎(chǔ)，陸續(xù)出臺(tái)系列政策文件，將與地方政府債務(wù)緊密相關(guān)的土地等國有資產(chǎn)逐步納入地方政府債券全生命周期預(yù)算管理，對(duì)項(xiàng)目節(jié)點(diǎn)進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，實(shí)現(xiàn)債務(wù)資金總體收支平衡和年度收支平衡，為綜合財(cái)力較弱、項(xiàng)目現(xiàn)金流有限的中西部省份積極又不失審慎地利用地方政府債務(wù)發(fā)展各項(xiàng)事業(yè)提供政策工具。