“提質增效、更可持續”，這是今年政府工作報告中對積極的財政政策的定調。

站在2021年的時點，回望過去的“十三五”，會發現這一定調的不同尋常之處：居然用了8個字！

從2016年到2020年，積極的財政政策的基調分別為“加大力度”“更加積極有效”“聚力增效”“加力提效”和“更加積極有為”，如果不考慮2017年和2020年的兩個副詞“更加”，“十三五”期間財政政策的基調，都是用4個字概括的。

從4個字到8個字的變化，表明僅憑“提質增效”不足以概括2021年積極的財政政策。事實上，“提質增效”原本是疫情之前對2020年財政政策的定調，為應對前所未有的疫情沖擊，將財政政策的基調提升為“更加積極有為”。在國內疫情得到有效控制、經濟企穩復蘇的情況下，政策基調回歸“提質增效”。由此來看，理解后4個字“更可持續”就成為把握今年積極的財政政策的關鍵。

如何理解積極的財政政策更可持續？從三個方面來看。

第一，政策取向不變，不急轉彎。考慮到疫情防控仍有薄弱環節，經濟恢復基礎尚不牢固，要保持宏觀政策的連續性穩定性和可持續性，財政政策積極的取向保持不變，要提升質量，增強效果，對市場主體給予必要支持。

第二，財政形勢嚴峻，防范財政風險。為應對疫情沖擊，去年為市場主體減稅降費超過2.6萬億元，2020年一般公共預算收入同比下降3.9%，一般公共預算支出同比增長2.8%，收支矛盾突出，地方財力緊張。今年經濟復蘇，財政收入會恢復性增長，但財政形勢依然不容樂觀，“更可持續”就是要求聚焦當下，高度關注防范地方政府隱性債務和地方“三保”支出等風險隱患。

第三，為應對未來的不確定預留政策空間。考慮到新冠疫情仍在全球蔓延，控制疫情恢復常態不取決于做的最好的國家，而取決于做的最差的國家，國際形勢中不確定不穩定的因素增多，形勢復雜多變，由此導致我國經濟發展在未來也面對較大的不確定性，這也是今年GDP目標定為低于市場預期的“6%以上”的重要原因，為應對這種不確定性帶來的風險挑戰，需要預留政策空間，瞄準未來，更可持續。

基于上述三方面考量，2021年的赤字率擬按3.2%左右安排，較去年調低0.4個百分點，強調更可持續，但相對于疫情前的2019年，赤字率和赤字規模都有明顯提升，政策取向依然積極。為應對疫情而生的抗疫特別國債不再發行，地方政府專項債券限額3.65萬億元，較去年降低0.1萬億元，較2019年增加1.5萬億元，優先支持在建工程后續融資，合理擴大使用范圍并適當放寬發行時間限制，避免“錢等項目”。

提質增效、更可持續的財政政策要優化結構

為使積極的財政政策提質增效、更可持續，就需要在優化結構方面做好兩篇“增減”文章。

第一，在赤字率調低、地方政府專項債規模縮水、抗疫特別國債退出的情況下，雖然今年財政收入會恢復性增長，但政府可用財力的總量增幅預計較低，而支出剛性較強，地方政府財力需增加。一是2021年中央對地方轉移支付增長7.8%，其中均衡性轉移支付、縣級基本財力保障機制獎補資金等增幅均超過10%；二是建立常態化財政資金直達機制并擴大范圍，納入直達機制的中央財政資金達2.8萬億元，較去年增加0.8萬億元，提高財政資金使用效率，支持地方“三保”，惠企利民。

第二，優化財政支出結構，進一步大幅壓減非急需非剛性支出，堅持過緊日子，向保就業保民生保市場主體傾斜，確保民生支出只增不減。

“更可持續”要求減稅政策從擴大規模轉向優化結構

“十三五”期間新增減稅降費累計達7.6萬億元，且呈現逐年遞增，但減稅降費規模不斷增大并非“規律”。2020年超過2.6萬億元的減稅降費大多是為了應對疫情沖擊的階段性政策，隨形勢變化擇機退出。從當前的財力約束和更可持續的要求來看，沒有進行更大規模減稅降費的空間和必要，所以在政府工作報告中沒有明確提及今年減稅降費的目標。

但這不等于不要減稅降費，為了支持市場主體，解決就業，發展經濟，減稅依然必要。這意味著減稅政策將從擴大規模轉向優化結構，從規模性減稅轉向結構性減稅，根據經濟社會發展需要精準支持特定行業或企業。主要包括七個方面：

一是將小規模納稅人增值稅起征點從月銷售額10萬元提高到15萬元。在起征點10萬元時，92%的小規模納稅人已經免增值稅了，大幅提高到15萬元，意味著免增值稅的小規模納稅人進一步擴圍。

二是對小微企業和個體工商戶年應納稅所得額不到100萬元的部分，在現行優惠政策基礎上，再減半征收所得稅。從小微企業來看，現行政策是應納稅所得額不超過100萬元的，減低稅率20%，打2.5折征收，實際稅率5%，現在要再打5折，將實際稅率降低到2.5%。將上述兩個政策結合，意味著一家小微企業，月銷售額15萬元，年銷售額180萬元（應納稅所得額一般不超過100萬元），沒有增值稅，企業所得稅只有2.5%。從個體工商戶來看，適用經營所得5%-35%的5級超額累進稅率，由于會計核算不健全，往往核定征收，實際稅負降低到0.5%-3.5%（以10%應稅所得率為例），新的優惠可以在這個基礎上再打5折。

三是將制造業企業研發費用加計扣除比例從75%提高到100%。也就是說，制造業企業100萬元的研發費用可以在稅前扣除200萬元，以稅收優惠大力鼓勵企業研發創新。

四是對先進制造業企業按月全額退還增值稅增量留抵稅額。一般企業增值稅增量留抵退稅比例為60%，對先進制造業企業提高到100%，降低企業稅負，鼓勵企業購置設備，擴大產能，研發創新。

五是優化調整進口稅收政策。這是服務于構建“雙循環”新發展格局，擴大和豐富居民消費，提升消費質量。

六是擴大環境保護、節能節水等企業所得稅優惠目錄范圍。這是瞄準節能環保行業，以稅收優惠促進節能環保技術研發創新和應用。

七是降低租賃住房稅費負擔。這是響應“房住不炒”定位，促進長租房市場規范發展，緩解年輕人住房困難。

顯然，上述減稅政策旨在精準扶持小微市場主體、制造業、進口、節能環保和租賃住房，充分體現了“更可持續”約束下優化結構的政策導向。

（作者葛玉御為上海國家會計學院副教授、應用經濟系主任，經濟學博士，研究方向為財稅理論與政策。）