思想市場的“疫論”專題開設“疫論·流動”子欄目，將在這個子欄目中陸續介紹牛津大學的“疫情與流動”論壇上的文章，該論壇是項飆主持的MoLab (Mobility, Livelihood and Health Lab) 項目的一部分，文章均由項飆策劃與編輯，并與《澎湃新聞·思想市場》合作，經項飆重新編選后在本欄目刊發中譯版。

2020年3月12日，世界衛生組織宣布新冠疫情為全球大流行。十天之后，世界奧林匹克委員會(IOC)宣布取消原定于2020年7月至8月舉行的東京奧運會(International Olympic Committee 2020)。疫情所致的奧運會取消引發了國內外媒體對經濟損失空前的爭論和關注(Imahashi and Regalado 2020)。然而，很少人關注成千上萬建設奧運會場所的移民勞工的困境。這場疫情揭示了日本極具爭議的外來勞工計劃，也就是所謂的“技能實習生培訓計劃”(Technical Intern Training Program; TITP)，本身存在的巨大矛盾與風險。盡管政府采取了緊急措施為失業和滯留人員提供了臨時補助，但是這些政策實際上顯示，政府繼續把流動人員當作可用可棄的勞工以減輕經濟沖擊帶來的負面效果。

2021年3月3日，日本東京，東京臺場海洋公園的濱水區看到巨大的奧林匹克五環。

引進外勞的“側門”越開越大

日本對外國勞工的依賴越來越重。截至2019年10月，非日本公民的勞工人數達到了166萬 (Japan Times 2020a)。在TITP政策下，外國技能實習生的數量從2010年的15萬增長到2020年的41萬，翻了三倍 (Immigration Services Agency of Japan 2020a)。這些勞工通常是從日本的亞洲鄰國招募的。根據出入國在留管理廳的報告，2019年有173,705名技能實習生進入日本(Immigration Services Agency of Japan 2020b)。他們的四大來源國分別是越南（52.5%）、中國（20.8%）、印度尼西亞（9.1%）和菲律賓（8.0%）。根據厚生勞動省（包括福利部、衛生部及勞動部）2019年的報告， 57.5%的外國勞工從事制造業，16.9%在建筑業以及7.4%在零售業 (Ministry of Health, Labour and Welfare 2020)。

近幾年外國技能實習生的增長與2020東京奧運會有直接聯系。這些移民勞工在與奧運會有關的大型基礎設施項目、制造業和各種服務領域里工作。同時，TITP也反映了低技能和低薪資行業對外國勞工的結構性依賴。處于國家經濟最底層的日本小企業在沒有外國勞工的情況下是無法生存的。根據日經新聞提供的統計數據，外國技能實習生的雇主中有超過一半都是少于10個員工的小企業(BizGate 2019)。

日本的技能實習培訓計劃最早在1993年開始實行。直到90年代末，外國技能實習生的增長都還相對緩慢。然而從本世紀前10年的后期開始，日本政府為了讓TITP更靈活，針對這個計劃實施了一系列改革。2009年的改革取消了最初為期一年的“見習”階段 (Watanabe 2010)。這一階段因其嚴重虐待勞工的做法而飽受批評。因為實習生“非工人”的身份，他們的權利被排除在勞動保護外。以前基于一年“培訓”（即“見習”）和兩年“實習”的安排因此變成了一個連續的三年“技能實習生培訓”計劃，工人在三年都享有國內勞動法提供的標準勞動權利保護(ibid.)。2016年，在東京成功申辦2020年奧運會兩年后，日本政府為了引進更多的低技術工人，進一步對TITP進行改革。這些改革包括將最長停留時間增加到五年的延期，以及允許更多的企業通過TITP計劃招募工人 (Ministry of Health, Labour and Welfare 2018)。為了滿足對照顧老年人的護工的迫切需求，護理是該計劃中增加的部門之一。

在2019年4月，政府實行了一個名為“特定技能工人”(Specified Skilled Workers SSW或Tokuteiginou)的外國勞工計劃。這個新的SSW計劃進一步反映了政府對奧運會的預期勞動力需求。SSW包括低技能（SSW1）和高技能（SSW2）類別 (Milly 2020)，允許工人在本行業內換工作（TITP工人的法律身份受制于雇主，不能換工作）。然而，這個新的SSW計劃被認為僅僅是TITP的延伸，因為它強調移民勞工的臨時存在，并且其主要目的還是解決低技能和低薪資部門的勞動力短缺問題。另外，SSW計劃將幫助日本找到更多的外國實習生。新法律允許完成合同（通常為三年）的技能實習生將居住許可轉為五年的SSW1許可。在2019年4月到2020年9月期間，有8769名工人加入了這個新項目，其中絕大部分（7348名）都是前實習生(Immigration Services Agency of Japan 2020c)。這些移民勞工在同一個低技能部門工作。雖然SSW計劃被認為是從現有的側門TITP計劃到前門移民計劃的一個重大轉變，但是目前勞動市場的整體格局表明，TITP的持續影響使移民勞工變成了日本勞動力市場中的常規部分 (Nishinippon Shimbun 2020)。

TITP的“援助”目標與非法濫用勞工

日本TITP的獨特之處在于其名義與實踐之間巨大的差距。在名義上，它是向低收入國家轉移“技能和知識”的援助性項目；而在實踐中，它卻帶來了勞工虐待和歧視的現象。外國技能實習生的勞動權利在國家勞動法之下是受到保護的 (Japan Times 2016)。然而，在現實中，外國實習生通常遭到雇主的過度勞動虐待。這些權利侵犯包括（1）過長的加班時間（2）未支付或過低的薪資（3）以“必要儲蓄”為名的強制扣薪（4）沒收護照，以及（5）雇主習慣性的言語和身體暴力 (Japan Times 2015)。這些做法在2016年明確旨在保護外國技能實習生勞動權利的法令中被禁止(e-Gov 法令検索)。然而，即使有法規保護，移民實習生依然需要忍受苦役中無法言說的痛苦。

為了理解權利保護中的缺口，我們必須認識到那些塑造TITP的結構性不平等和偏見。首先，TITP的主要目的是控制勞工的流動，而勞動者權利侵犯不是其主要考慮。TITP為限制移民勞工的流動而建立了強大的監管系統，特別是這些工人合約結束時的強制返回 (Xiang 2013)。另外，外國技能實習生的簽證與雇主綁定。有了這樣捆綁的法律效應，日本雇主對移民勞工有極大的控制權。第二，移民勞工之所以忍受權利的侵犯是因為經濟上的沉重壓力。這些包括勞務派遣組織或中介為防止移民逃離雇主而收取過多的離境前費用和昂貴的保證金所累積的債務 (Japan Times 2020b)。項飆提到，強制返回的規定不僅被接收國和雇主利用來控制工人，還被勞務派遣組織和中介所利用 (Xiang 2013)。第三，TITP缺乏一個可以監督雇主（尤其是中小型企業）虐待勞工的機制 (Shimamoto 2019)。

TITP內在的問題也體現在越來越多逃跑的技能實習生身上。在2019年，有9052名前實習生失蹤 (Fujinami and Kunikata 2020)。失蹤的實習生數量在過去五年中急速增長。媒體將這一現象的根本原因歸結于惡劣的勞動環境，過低的工資，以及超高的離境前費用所造成的巨大經濟負擔 (Lang 2018)。近幾年，技能實習生受重傷和死亡的發生率也比較高。法務省確認在2010到2017年間，至少有174名實習生死亡 (Asahi Digital 2018)。

2021年2月20日，日本本莊市，當地寺廟為越南勞工們解決了衣食住行等基本問題。受新冠疫情影響，日本國內大量越南勞工失去工作，基本生活失去保障。

疫情期間外勞的困境

新冠疫情加深了外國技能實習生現有的結構性困境，具體體現在五個方面：

第一，他們中的絕大多數人都是被中小型工廠雇用，特別是制造、建筑和服務業。這些行業在疫情引發的經濟衰退中特別脆弱。在經濟衰退時，他們是最早失去工作的人 (Asahi Shimbun 2020)。

第二，由于他們的實習簽證是與特定雇主捆綁在一起，移民勞工一旦失業，會立刻失去合法身份。TITP嚴格的勞動力流動管制變成了疫情期間移民面臨的一個嚴重障礙。

第三，由于他們長期的債務狀況，尤其是為了還清他們欠當地移民中介的累積債務，失業和私逃的實習生面臨的經濟壓力都變大了。許多失業的移民表示，在還清他們的債務之前不敢回家 (Asahi Digital 2020a)。因此，移民實習生的流動性不僅被他們的雇主和身份極大地限制，還被他們的經濟債務所捆綁。

第四，由于他們自己國家實施的新冠旅行限制，許多失業的移民勞工也無法回家，只能滯留在日本。

最后，失業的移民實習生和逃跑的前實習生都無法獲得關于住房、食物和福利的支持。移民維權團體和衛生專家對得不到醫療保障的前實習生以及他們的健康風險表示擔憂 (Asahi Digital 2020b)。無證逃跑的實習生非常容易接觸到新冠，因為他們不得不從事無保護且危險的工作。在逃跑實習生近期增多的同時，政府強調無證實習人員的“犯罪性”，使他們在疫情期間更加難以獲得公共福利 (Kyodo News 2019)。值得一提的是，最近在日本興起的反越情緒源于逃跑移民實習生已有的犯罪形象 (Bunshun 2020)。例如，當主流媒體在2020年11月聲稱一群越南移民是從日本農民那里偷豬的主要嫌疑時 (Mainichi Shimbun 2020)，公眾馬上指責越南實習生是“違法者”(Jiji 2020)。人們很少了解無證移民不得不離開虐待他們的雇主的原因，以及他們在新冠期間為了生存卻沒有收入和食物的絕望生活處境。

疫情下的勞工政策：誰的利益優先？

自2020年4月中旬以來，為應對外國實習生的大面積失業，日本政府采取了一系列緊急政策，使外國實習生制度更加靈活。首先，失業和滯留的外國實習生可以留下并在同行業或原有就業限制外的另一個行業尋找工作機會。失業的實習生可以將他們的身份轉換為名叫“特定活動”(Tokutei Katsudo)簽證的一年工作許可 (Immigration Services Agency of Japan 2020d)。那些已完成勞動合同但因本國旅行限制而滯留的人，也可以在特定活動許可下留在日本與同一個或不同的雇主再工作6個月。從2020年4月到7月，有19600名失業和滯留的外國實習生獲得了“特定活動”許可 (Asahi Digital 2020c)。

第二，“特定活動”簽證允許失業的實習生到其他行業工作。在“特定活動”下的這種跨行業勞動力轉移被視為解決面臨嚴重勞動力短缺的行業和失業移民實習生問題的雙贏方案。比如日本農業受到了疫情旅行禁令，嚴重缺乏工人。據日本農水省統計，今年四月由于旅行禁令，包括技能實習生在內的2400名外國農業工人被禁止進入日本。新的跨行業勞動力轉移安排解決了農業方面勞動力短缺的問題。例如，東京群馬縣的白菜種植戶嚴重缺乏外來勞動力，因此他們雇傭了300名原本在旅游業工作的外國實習生 (Japan Times 2020c)。2020年12月，日本農業新聞報道，疫情引發的外國實習生跨行業轉移在農業、食品和飲料加工、建筑和護理行業中是明顯的 (Japan Agricultural News 2020)。

第三，日本政府宣布，外國技能實習生可以被納入新冠緊急救濟，也就是每人10萬日元（約910美元）的現金分發計劃內 (Asahi Digital 2020d)。這些應急措施為處于極度不穩定狀態的移民勞工提供了一定程度上的救助。但是，在四月將身份轉換成“特定活動”簽證的一些移民實習生抱怨道，由于政府行政系統的失誤，他們還是拿不到緊急救濟 (Shizushin 2020)。

2020年10月，在新冠入境禁令實施7個月后，日本解除了對技能實習生的限制。根據出入國在留管理廳每月的數據，從2020年4月到8月，僅有474名實習生進入日本 (Immigration Services Agency of Japan 2020e)。最新的數據顯示，從2020年11月到2021年1月，進入日本的實習生人數突增到40,808 (Japan Agricultural News 2021)。到2021年1月中旬，由于新冠感染數的急劇上升，日本再次恢復了旅行限制，并宣布進入緊急狀態。近期實習生人數的增長表明，即使在疫情導致的經濟衰退期間，某些低技能行業對移民勞工有持續的勞動力需求。但是，就像朝日新聞批評的那樣，新的數據指出了TITP中的深刻矛盾。當很多失業的移民實習生仍在努力尋找收入機會，或者當有些人在沒有還清債務的情況下不得已地離開日本時，政府卻還在引入新的實習生來應對疫情導致的勞動力短缺 (Asahi Digital 2021)。

我們必須認識到，實行這些緊急措施，并不完全是因為日本政府希望減輕移民實習生疫情間遭受的沖擊。如前所述，外勞的脆弱性，包括（1）突然失去工作和收入（2）失去合法身份（3）沉重的財務壓力（累積債務）（4）獲得福利服務和基本權利的限制，以及（5）健康衛生風險，是由TITP中本身的矛盾和風險造成的。日本政府近期的回應并不是要解決該計劃中存在的結構性問題。這些疫情勞工政策實際上是優先考慮國家經濟的，尤其是要盡量減少政府所經歷的新冠經濟沖擊。日本面臨的經濟沖擊源于三大危機，分別是新冠帶來的衰退，東京奧運會的取消，和指數級增長的人口老齡化所帶來的養老和農業中勞動力的嚴重短缺。對于日本政府來說，外國技能實習生作為用完隨棄、可靠又低薪的工人，可以協助日本面對這三重挑戰。移民勞工因此承受著新冠的負擔，不僅被突然解雇而沒有任何勞動保障，而且還被轉移到其他低薪行業，沒有任何長期的就業保障。最終，被遺忘的東京奧運會工人仍然非常脆弱，因為他們的本質特征就是他們的勞動的被支配性。

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Kazue Takamura是麥吉爾大學國際發展研究所的講師。她的研究主要集中在亞洲新興的移民監管制度上，尤其是新自由主義勞動力市場與移民懲罰制度（包括移民拘留）之間被忽略的聯系。

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（本文由涂珈穎翻譯、注釋和整理）