“鏈長制”2017年最早出現在湖南長沙。圖為2020年12月19日，在實施了“鏈長制”的湖南株洲航空城，湖南山河科技股份有限公司的組裝車間。 視覺中國 資料

在中美貿易摩擦和抗擊新冠肺炎疫情等復雜多變的新形勢下，中國過去加入的全球產業鏈供應鏈面臨巨大考驗和挑戰，亟須構建體系相對完整、關聯緊密、競爭力強的現代產業鏈，使之成為雙循環新發展格局的核心基礎。

這種優勢互補、相互促進的國內國際雙循環機制，最終必須落實在產業鏈中企業之間的循環關系上，必須通過提升產業基礎能力和產業鏈現代化水來體現。產業基礎能力弱，產業鏈的關鍵環節、關鍵技術、關鍵產品和零部件被人卡脖子，市場間的正常循環就實現不了。因此，如何充分發揮超大規模的市場優勢，運用新型舉國體制加快突破核心技術的瓶頸，以完善的國內產業鏈為基礎構建雙循環體系，是新時期我國產業政策面臨的新的重大問題。

產業鏈“鏈長制”，是指由地方黨政主要官員擔任產業鏈運行負責人，對區域內一條或多條主要產業鏈內的企業活動進行協調管理的制度。實施“鏈長制”的直接目的是在外部沖擊下維護產業鏈供應鏈穩定，加強產業鏈上下游的安全自主可控性。“鏈長制”2017年最早出現在湖南長沙，2019年首度在浙江全省得到推廣，迄今已在江西、黑龍江等省級層面和南京、合肥、長春、深圳等市級層面推行。

“鏈長制”是由地方政府在雙循環新發展格局下為應對環境重大不確定所發明的、具有中國體制特色的地方產業管理制度的突破性創新。在市場經濟條件下推進“鏈長制”，有利于發揮行政機制對產業鏈現代化建設的協調作用，是近年來地方政府管理經濟的一種新的產業管理方法。

一、“鏈長制”出現的背景

“鏈長制”的出現，并非偶然事件，而是中國經濟發展過程中諸多因素綜合作用的自然結果。我們具體從以下四個層次，描繪“鏈長制”形成及發展的圖景。

第一，開發區發展模式的轉型與升級。

近年來，開發區用優惠經濟政策創造的“洼地”效應在弱化，政策的區域性勢差在減小，土地資源在緊缺化，行政管理體制在臃腫化，開發成本不斷增加，創新能力普遍薄弱，競爭優勢在逐漸喪失，區內制造企業正轉向更具政策優勢、土地價格和勞動力價格優勢的地方。從全國來講，我國制造業低的附加值貿易活動不斷讓位于其他發展中國家。

在這樣的背景下，按產業鏈運行的規律優化產業發展環境，進行強鏈、補鏈和固鏈，就顯得緊迫和必要。這是鏈長制在2018年底出現于浙江省開發區，并在2019年8推向全省的主要背景。

第二，中美貿易摩擦對產業鏈的沖擊。

2018年以來，中美貿易摩擦逐步升級，最直接的表現形式是關稅戰、科技戰、人才戰和金融戰。在科技領域，美國全面強化對華高科技遏制和技術出口封鎖，讓中國無法獲取先進科技資源，關鍵核心技術面臨“卡脖子”局面，導致部分核心技術缺失的產業和領域面臨諸多不確定性。

這樣，充分發揮新型舉國體制的優勢和超大規模的市場優勢，以夯實產業基礎能力為根本，打好產業基礎高級化、產業鏈現代化攻堅戰，成為各級政府系統性推行“鏈長制”的重大契機。

第三，新冠疫情下保產業鏈、供應鏈的穩定。

這次新冠疫情暴發對我國產業影響，總體上分為三個階段:在疫情暴發初期，國內企業全面停工停產；隨著中國疫情阻擊戰取得階段性勝利，企業全面的復工復產受制于人流和物流的中斷，發生嚴重的勞動力和原材料短缺，導致產業鏈上分布于各地的企業無法協調統一行動，同時中國作為重要供應商與全球價值鏈上其他國家企業間的聯系受到影響；第三階段，中國抗擊疫情取得決定性勝利，這時疫情開始在全球蔓延，中國企業的復工復產復銷活動，受到來自國外訂單減少的限制，企業所需要的進口原材料、中間品等也受到嚴重的影響，由此嚴重影響了國內產業鏈的正常循環。

為對沖疫情對產業鏈的沖擊，各地在強調運用“以產業鏈為中心協同各地復工復產”工作機制的同時，迅速出臺方案，推行由各級行政首長或部門首長負責協調的產業鏈鏈長制。

第四，后疫情時期全球產業鏈的重塑趨勢。

新冠疫情將加劇世界各國對過去那種“全球生產、全球營銷”形式的經濟全球化的懷疑態度和傾向，迫使各國采取措施鼓勵企業內向化發展，約束本國企業的跨國投資和布局。這樣，全球產業鏈和供應鏈可能發生大面積、普遍性的脫鉤與斷裂。

因此，要從戰略上、體制上、機制上做好全球產業鏈重組和安全防范的頂層設計和總體安排，鏈長制完全可以視為其中一項重大的決策部署。

二、鏈長制:地方主導型產業政策創新和演變的重要方向

中國產業政策過去的重要特點之一，是地方政府在其中的主導性作用。這種產業政策由地方政府按照追求最大化經濟增長的目標，以挑選“贏家”或“輸家”的辦法，來選擇其意欲扶持的企業目標對象，并傾斜地進行資源配置和產業管理。

這種形式和功能的產業政策已到需要轉型的關鍵時刻。一方面，在市場取向的改革趨勢下，選擇什么產業，或者上馬、下馬什么產業，地方政府官員并不比企業家來得聰明，市場機制可能比政府在這方面更加有效。另一方面，在當今逆全球化和新冠疫情后全球產業鏈面臨重組、松動和斷裂的態勢下，穩產業鏈供應鏈問題被政府置于優先級別極高的工作層面。

由此可見，在推動形成雙循環的新發展格局下，過去那種“增長主義”導向的地方性產業政策，應該讓位于追求增長效率和發展質量的產業政策目標。當前，重點是要解決全球產業鏈重組和脫鉤背景下的產業鏈供應鏈穩定問題，而從中長期看，則要重點推進全球產業鏈集群的建設，以應對下一輪全球競爭的新形態。

“鏈長制”就是地方主導型產業政策從功能和形態上的一次突破性探索，其調整的方向和思路表現為以下幾點。

第一，推動政府職能轉型。

鏈長制是一個涉及在資源配置中，如何讓市場機制起決定性作用，同時更好發揮政府作用的根本性問題。從這個意義上講，鏈長的作用不能無限放大和延伸，要避免陷入“全能政府”的陷阱。

“鏈長”的作用范圍和強度，應從直接干預轉向有限干預，大幅減少甚至取消各種行政“指令”“決定”“管制”等直接干預手段，從干預市場、替代市場的模式，逐漸轉到彌補市場不足的模式上來，逐步做到“政府的歸政府，市場的歸市場”。

第二，助力產業政策調整。

從產業政策邏輯演進的角度來看，既往政府執行的寬范圍、多形式、大規模的選擇性產業干預政策，其合理的依據已經不復存在，應讓位于旨在保護競爭、促進企業創新、優化營商環境的產業政策。

一方面，逐步確立競爭政策的基礎性地位，除涉及國家安全和戰略以及個別衰退產業的引導外，清理和廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法，廢除所有對微觀經濟的歧視性干預。通過放松政府管制、鼓勵企業進入和退出的競爭，一視同仁支持各種所有制企業，充分發揮市場的優勝劣汰機制，促進統一透明、有序規范的市場環境的形成。

另一方面，參考發達國家所執行的產業技術政策和產業組織政策，專注于產業鏈的創新環節，對其基礎性部分進行投資和政策扶持，不斷加快本土企業技術及組織能力的積累和提升，進而輔助本土企業借助機會窗口的出現完成技術趕超。

第三，優化產業政策實施。

“鏈長”作用的發揮，應從“封閉運行”轉為“多元參與”，通過建立官民協調、多方利益主體共同參與的產業政策制定機制，更好地聽取各個市場主體以及社會團體的意見，避免由“鏈長”直接出臺相關政策，進而形成有效、合理的產業政策，也充分反映利益相關者的訴求，以調動各方的積極性，提高政策的實施效率。

過去“重政策制定和執行，輕政策評估”的現象比較突出，即便是在為數不多的對產業政策進行評估的做法中，也大多都是“自拉自唱”，由制定政策的政府部門自行對政策的執行效果進行內部自我評估。“鏈長制”有明確的責任主體，往往一個主要官員負責一條地方主要的產業鏈，因此可以形成行之有效的督查，官員之間形成競爭機制。

如果再考慮引入第三方機構對產業政策實施效果進行規范化、專業化的獨立評估，逐漸形成“協商-制定-實施-評估-反饋”的全流程治理機制，更可提高地方政府產業政策實施的精準性和有效性。

第四，促進區域政策協調。

長期以來，我國產業政策一個很大特點是存在激烈的地方政府競爭。出于地方利益、部門利益和個人利益的最大化，地方政府和專業管理部門所代表的利益集團會積極干預政策方向，促使產業政策偏好本區域、本領域的產業，對中小企業、民營企業的發展往往重視不夠。

鏈長制應以形成具有全球競爭力的全產業鏈為中心，在較高的層面協調分布于不同地區、具有不同所有制構成的產業鏈內的企業之間的關系。

一方面，樹立全產業鏈“一體化”發展的意識，處理好產業鏈局部環節和整體鏈條發展的關系，逐步打破區域行政壁壘和所有制歧視，發展企業主體在區域間的自我聯合、自我協調和自我發展機制，在更大空間范圍內形成產業鏈分工與協作。

另一方面，地區間應跳出僵化的行政格局，建立多樣化溝通渠道和平臺，積極配合國家戰略部署，通過要素稟賦的傾斜性政策，發揮鏈長制對面臨具備產業技術封鎖威脅的先導產業、新興產業的前瞻性、引導性、推動性和發展性作用，遵循本地區自然資源、勞動、資本等稟賦結構比較優勢，實施錯位發展。

三、鏈長制:實現產業鏈與創新鏈協同發展的重要手段

改革開放以來，中國基于出口導向戰略最突出的表現是“兩頭在外”（原材料來源于國外，產品銷往國外），發達國家的跨國公司控制著核心技術等附加值較高的環節，中國本土企業只參與簡單的國際代工環節，自主創新能力較弱，重點領域關鍵核心技術缺失，產業附加值較低。

在加入全球價值鏈（GVC）的基礎上，將從事低端制造活動積累下來的經驗、知識和技術，轉化為本國核心的科技和產業競爭力，進而逐步嵌入到全球創新鏈（GIC），實現由俘獲型價值網絡向均衡型價值網絡的轉變，既有必要性，亦有緊迫性。

突破口是習近平總書記2020年4月在陜西考察時指出的“圍繞產業鏈部署創新鏈、圍繞創新鏈布局產業鏈”的總體思路。

“兩鏈”融合是實現雙循環發展新格局的關鍵一環。產業鏈與創新鏈的脫節或矛盾沖突，最終都會體現在國內市場或與國際市場的循環不順暢上，如中美貿易摩擦中中方企業被美國卡住了關鍵的軟件系統和芯片供應，導致下游一系列廠家陷入困境。“兩鏈”融合就是要在中長期突破“花錢創造知識”與“知識創造財富”之間的不協調和不銜接問題，這一思路的核心在于兩個層面。

一方面，創新要圍繞產業需求部署和推進，著力將科學知識轉化為經濟社會價值，構建起從知識創新、技術研發到科技成果轉化、大批量生產的完整鏈條，實現強鏈、鍛鏈的現實需求。另一方面，創新要適度超前，形成創新引領產業發展的格局，突破產業鏈拓展、延伸和提質的技術瓶頸、產品瓶頸和市場瓶頸，實現補鏈、創鏈的現實需求。

為此，在實施鏈長制的條件下，可以設法從做實平臺載體、強化要素投入和加強政策配套等方面做好在二者之間牽線搭橋的中介事務，推動形成“兩鏈”相互循環、相互促進的發展格局。

四、以國內循環為主致力于產業鏈集群建設

根據中美貿易摩擦現況和新冠疫情的沖擊情況推測，未來經濟全球化的基礎將發生一定程度的松動，全球產品內分工將發生一定程度的收縮，全球產業鏈也會出現重組趨勢。

主要是，全球產業鏈將出現縱向縮短、橫向區域化集聚的現象，從而形成依托于區域性產業集群為主的全球產業鏈集群。其特征是，企業既嵌入GVC，又加入產業集群。這一雙重嵌入特征是未來的企業組織流行模式，也是中國企業地方化與全球化融合發展的結果。

產業鏈集群是以國內循環為主、通過產業集群形態形成的以空間為載體的網絡式產業鏈，吸引產業鏈中的國內外不同環節的企業介入，形成相對完整、基于本地一體化的產業鏈，用來應對各種因政治、自然等突發的偶然事件的沖擊，可以大大提升產業鏈的韌性，為高效率的設計、采購、生產、銷售和配送等創造條件，具有生產周期短、庫存低、對市場響應靈敏、運作成本低和協作同步等大規模柔性生產的競爭優勢。

發展產業鏈集群需要利用好龐大的內需市場。這主要表現在以下幾個方面。

一是相對于企業的直接出口活動中產業鏈普遍過短的情況，構建國內地區間、城市間相互配套的產業鏈分工體系，有利于拉長產業鏈，提高產業鏈的“迂回化”程度，增加我國地區間、城市間貿易水平和附加價值增值率，從而形成真正巨大的國內市場循環。

二是根據當代國際貿易理論，巨大的國內市場不僅會促進我國產品生產的規模經濟性，而且可以顯著改善產品的多樣性，提高產業和產品的復雜性程度，使產業、市場之間的聯系更強更緊密。

三是加強產業鏈中企業之間的聯系，使企業專注于產業鏈中的細分的專業化環節，這代表了一個國家生產復雜產品的能力和現代化水平。如果我國各地區、各城市之間專注于細分化產業分工，形成專業化的產業鏈或產業鏈集群，生產出高度專業化的、不可替代的復雜化產品，將對提升我國產業的國際競爭力產生決定性作用。

因此，為順利實現以國內大循環為主、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，需要更加深入的國內市場開放和市場化改革，廢止地方政府以鄰為壑、隔斷市場、封閉發展的直接干預型產業政策，通過產業鏈鏈長制等間接干預形式，逐步形成統一、開放、競爭、有序的國內大市場。

這種統一市場一旦形成，加上高度開放的世界市場，那么中國就既需要大量進口全球的產品和設備，又需要增加出口生產。隨著市場規模擴大，就會促進國內各企業專注于某個產業鏈集群中的細分環節或零部件，以降低生產成本、提高效率和增加產出量。這既可增強國內企業的市場占有，又可進一步強化它們在產業鏈上的細化分工水平。

[本文原題“雙循環格局下的鏈長制：地方主導型產業政策的新形態和功能探索”，原載《山東大學學報》（哲學社會科學版）2021年第1期。經授權刊用，有大量刪節并由作者審定。具體技術細節請參考原文。]