【編者按】

2020年12月26日，十三屆全國人大常委會第二十四次會議表決通過了《中華人民共和國長江保護法》。這部法律開創了我國依法開展流域治理的先河，為其他重要流域保護和發展提供了有益借鑒。從今年3月1日起，長江保護法將正式實施。時值長江保護法實施之際，澎湃新聞特推出長江大保護法律政策解讀專題，通過專訪國務院相關行政主管部門、立法專家、業界學者來全面闡釋長江保護法的價值和意義。

從1996年直到長江保護法審議通過的24年里，呂忠梅一直呼吁為長江立法并深度參與了長江保護法的立法過程。這期間，她有種坐過山車似的感覺，一開始提出為長江立法設想時自己都不太相信，中國會為一條大河制定一部法律嗎？直到如今長江保護法正式通過，她終于看到這部法律一路從不可能變成可能，并且成為一部相對成熟法律。

“國家能專門為一個流域立法正是趕上了好時代。”呂忠梅說。

全國政協常委、社會和法制委員會駐會副主任呂忠梅接受澎湃新聞專訪。澎湃新聞記者 林平 圖

3月1日起，《長江保護法》將正式實施，這部法律將如何促使長江流域這一巨大復雜的系統良性運轉？如何協調好流域內上中下游、左右岸不同利益之間的關系？澎湃新聞（www.kxwhcb.com）獨家專訪了全國政協常委、社會和法制委員會駐會副主任、中國法學會副會長呂忠梅。

建立長江流域協調機制讓多部門管水有了“龍頭”

澎湃新聞：長江是一個非常復雜的超大系統，長江流域的發展需要協調哪些層面的利益關系？

呂忠梅：長江流域幾乎占據了中國的“半壁江山”，流域內的利益關系特別復雜，所以這部法律的定位就是要解決流域層面的問題。長江保護法是中國的第一部流域立法，也意味著它要解決的是全流域的問題，從根本上講就是要解決生產用水、生活用水和生態用水這三種水之間的關系，如果三種水的關系處理不好，長江流域的保護、利用和發展都會受到影響。

第一個需要協調的是塊塊之間的關系，也就是協調長江流域上中下游不同區域之間的利益關系。長江流域橫跨中國的東、中、西部，三個區域的經濟發展水平差異很大，其發展階段、生產方式、生活方式的差異也很大。既有中國經濟最發達的長三角地區，也有生態脆弱且發展相對不足的西部地區，不同的生產方式和發展水平會帶來不同的用水需求。

第二個要協調的關系是條條之間的關系。從管理的角度而言，這三種水的管理權分屬于不同的部門，是真正的“九龍治水”的狀態。雖然這些部門在自己的職責范圍內管水似乎沒有問題，但從生態的角度來看，這種管理方式一定會產生利益沖突，比如農業部門要用水保證灌溉，保證水產養殖產量；水利部門要建水電站，蓄水滿足發電……這就需要協調不同行業、不同領域的用水，平衡好各部門、各行業的利益關系。

第三個要協調的關系是一定區域內處在不同發展階段的市域之間的發展權問題，不僅發展比較好的城市鄉村還要發展，剛起步的城市鄉村也要發展，它們都有繼續發展的權利。這不僅僅是東、中、西部之間的問題，在同一個省份、同一個城市甚至更小區域內部都存在發展的不平衡。

所以大到上下游區域之間的關系、部門之間的關系、區域內部的關系，小到個人的生存權和集體發展權之間的關系，都需要在一部法律中來進行協調，這其實是挺難的。

澎湃新聞：長江保護法是如何協調這些關系的？

呂忠梅：長江保護法抓住了幾個核心的問題：第一，長江保護法第二條對長江流域的概念進行了界定：“本法所稱長江流域，是指由長江干流、支流和湖泊形成的集水區域所涉及的青海省、四川省、西藏自治區、云南省、重慶市、湖北省、湖南省、江西省、安徽省、江蘇省、上海市，以及甘肅省、陜西省、河南省、貴州省、廣西壯族自治區、廣東省、浙江省、福建省的相關縣級行政區域。”這個界定首先是肯定了長江流域全流域的自然屬性；然后是將自然流域內的與水有關的經濟社會活動納入了內涵，在長江流域的自然屬性基礎上增加了社會屬性；第三是確定了長江流域的空間范圍，為構建空間管理制度奠定了基礎。這一條規定，非常好地解決了長江保護法的定位，抓住了一個基礎性的問題。

第二，長江保護法確立了長江經濟帶建設的基本原則——生態優先、綠色發展，這也是長江保護法中非常有意義的一條。基本原則就是為長江流域內的所有的活動確立行為的價值取向。把“共抓大保護、不搞大開發”的理念用法律的基本原則形式規定下來，意味著不管哪個部門管水、哪種形式的用水都要以生態優先、綠色發展作為判斷標準，凡不符合生態優先、綠色發展原則的行為，不管有什么理由，都會得到否定性評價，是違法行為。

第三，明確國家建立長江流域協調機制，并且這個機制做了非常明確的規定。

澎湃新聞：在此前河長制提出的時候就有聲音說是不是應該給長江設一個總河長，長江保護法在制定過程中大家也關注是不是會設置一個長江流域統一協調機構，現在條文中提到的是國家建立“長江流域協調機制”，這個協調機制的設立能解決長江“九龍治水”的問題嗎？

呂忠梅：理想化的設計是在法律上設立一個特別行政機構，對長江流域進行統一管理。但實際的情況是，國家機構改革剛剛完成，再設立新的機構可能會造成新的混亂。2018年的機構改革，對生態環境領域做了比較多的調整，按照自然資源所有權和生態環境監督管理權分立的原則，組建了自然資源部和生態環境部。長江保護法在生態文明體制改革已經取得成果的基礎上來解決長江的“九龍治水”的問題，所以就建立了一個協調機制。

大家可能都有疑惑，建立一個機制而不是一個機構，怎么能夠行使決策者的職責呢？長江保護法采取了一種新的方式，就是在法律上直接明確了機制的設立及其職責。明確規定協調機制由國務院建立，負責統一指導、統籌協調長江保護工作，審議長江保護重大政策、重大規劃，協調跨地區跨部門重大事項，督促檢查長江保護重要工作的落實情況。這種規定可以理解為國務院的一種特殊管理方式。

與此同時，長江保護法又盡可能地明確了協調機制所涉及到的各個部門的具體職責。其做法是，在法律已經規定的相關部門生態環境保護職責的基礎上，將涉及長江流域生態環境保護的職責做了明確而具體的規定。這種方式，既不破壞機構改革剛剛取得的成果，又有了“龍頭”來解決“九龍治水”的問題。我相信，長江保護法實施后，國務院協調機制還會有相應的配套制度。

長江保護法是“保護法+開發法”的綜合，既符合全球水管理體制改革趨勢又體現了中國特色

澎湃新聞：這部法律有65條都在界定各級各類行政主體的職責，與國外的流域立法相比，這是否具有中國特色？

呂忠梅：以流域管理代替過去的水管理是全球水管理體制改革的趨勢。流域管理模式的特點就是將流域作為水管理的基本單元，打破了過去單純管理水資源，只管水權或者水的利用方式，建立了水質水量統一管理、水資源與水生態統籌管理的新模式。

我們在進行立法研究時，梳理了十幾個國家的流域立法，發現一些共同的特點：一是以建立流域治理模式為核心；二是設立專門的流域機構并對流域機構廣泛授權；三是對流域的開發利用和保護進行整體性、系統性制度安排。

從立法模式上講，大體上劃分為兩類。一類是整體性立法，就是對傳統的水法進行改革，在水法中確定以流域管理為主體的治理模式，這個模式適用于一個國家的所有水體，這種立法以澳大利亞為典型，在水法一般規定的基礎上，各州通過簽訂協議約定權屬的方式來解決不同利益沖突的問題。

另一類是專門的流域立法，比較典型的有美國的田納西河、歐洲的萊茵河、法國的塞納河流域等，這些立法都有一個共同點，就是專門為這個流域設立了管理體制。一般來講，流域立法的最主要目的就是為這個流域專門“定制”監管體制，以設立一種特殊的行政機構的方式進行完整授權，有的流域機構既有行政決策權，還有開發利用權。

長江保護法借鑒了國外流域立法綜合立法的先進經驗，但也更加立足于中國實際。從幾個方面體現了中國的特點：一是過去我們在制定環境保護法時，更多強調污染防治和保護生態，一般不會規定開發利用問題。但長江保護法采取了一種“保護法+開發法”的綜合立法方式，專門規定了“綠色發展”一章，為處理好保護與發展的關系提供了法律依據。長江經濟帶建設是國家重大戰略，不搞大開發不是不開發，而是在生態承載能力范圍內開發，在開發過程中保護好生態環境，也就是要協調好保護和開發的關系。長江保護法定位于保障長江流域生態優先、綠色發展，不是傳統意義上的保護法，實際上是體現“綠水青山就是金山銀山”辯證關系的一種正式制度安排。這種立法模式充分體現了中國的特色。

二是相比國外的立法，我們的法律體系和社會關系都要復雜得多。中國地大物博，并且是單一制國家，需要在一部法律中把復雜的利益關系和多個行政管理層級都考慮進去，這也是其他國家立法所不具有的難度。長江保護法除附則外一共94條，其中有65條涉及對各級各類行政主體的職責規定。這些規定按照中國的行政體制設計了長江流域協調機制，并將需要協調的事項以具體到部門、地方政府的方式加以明確，讓管理部門行使權力時有法可依，違法時依法追責。這也是中國國家治理體系的特色。

三是在利益關系的協調處理過程中體現了中國的傳統文化精髓，比如規定長江“十年禁漁”、河長制等等，繼承和弘揚了中華傳統文化中“天人合一”“取用有度”“德法共治”的優良傳統，非常好地體現了中國人的生態智慧。

應盡快完善長江流域協調機制的組織架構，讓協調機制真正承擔起相應的職責

澎湃新聞：長江保護法3月1日將正式實施，您認為還需要做哪些準備工作？

呂忠梅：第一是對標長江保護法，盡快對現行法律或正在制定的法律進行評估；對一些相關行政法規和地方性法規進行清理；對司法解釋也要進行梳理和評估。

第二是大家都關心的長江流域協調機制問題，為了保證協調機制能夠實現立法預期，至少有兩個方面的工作要準備：一方面要盡快明確長江流域協調機制的組織架構，讓這個機制能夠真正地承擔起相應的職責；二是對協調機制在運行過程中可能與原有機制或體制之間發生矛盾和沖突進行預判，做好妥善處理的先期預案。

第三是以問題為導向，進行深入研究。任何一部新的法律，在實施過程中不可避免地會出現新問題，更何況是長江保護法這樣一部具有創新性的法律。我們要去跟蹤研究，不斷發現在執法、司法實踐過程中出現的問題，并提出妥善解決這些問題的方案。

澎湃新聞：此后您會從哪些方面繼續關注這部法律的實施？

呂忠梅：作為法律研究者，我將以理論的視角對長江保護法的實施情況進行跟蹤研究，一方面是檢驗過去所做的立法研究中提出的一些方案，比如流域立法定位、流域管理模式、流域空間化制度安排等等，觀察其在實施過程中好不好用、管不管用，進而提煉理論命題、提出理論觀點；另一方面是更多地關注長江經濟帶建設過程中出現的新問題，從法律理論的角度加以研究，提出新的立法、執法、司法方案，為解決實踐問題提供理論支撐。總之我們的研究還會一直堅持下去，不會停下來。