【編者按】

2020年12月26日，十三屆全國人大常委會第二十四次會議表決通過了《中華人民共和國長江保護法》。這部法律開創了我國依法開展流域治理的先河，為其他重要流域保護和發展提供了有益借鑒。從今年3月1日起，長江保護法將正式實施。時值長江保護法實施之際，澎湃新聞特推出長江大保護法律政策解讀專題，通過專訪國務院相關行政主管部門、立法專家、業界學者來全面闡釋長江保護法的價值和意義。

在2020年12月26日的十三屆全國人大常委會第二十四次會議上，長江保護法全票表決通過，這在多年從事立法工作的徐輝看來是很少見的：“有些法律總有保留的，棄權的，或反對的票，長江保護法最終全票通過這說明大家還是有共識的，認為這部法律的出臺非常重要也非常緊迫。”

長江保護法的出臺將如何以法律的強制效力保護我們的“母親河”？專設的“綠色發展 ”一章又有何深意？國務院及有關部門和長江流域地方是否需要對標長江保護法開展法規文件的全面清理？澎湃新聞（www.kxwhcb.com）獨家專訪了全國人大常委會委員、全國人大憲法和法律委員會副主任委員徐輝。

全國人大常委會委員、全國人大憲法和法律委員會副主任委員徐輝在接受澎湃新聞專訪。澎湃新聞記者 刁凡超 圖

長江保護法開創了我國依法開展流域治理的先河

澎湃新聞：您曾持續關注長江保護立法、司法等問題，在您看來這部法律有何亮點和意義？

徐輝：長江保護法的出臺填補了我國流域綜合立法的空白，開創了我國依法開展流域治理的先河，為其他重要流域保護和發展提供了有益借鑒；標志著長江大保護進入全面依法保護的新階段，對于推動長江流域經濟社會發展全面綠色轉型，實現人與自然和諧共生和中華民族永續發展，具有十分重要的意義。

長江保護法共9章、96條，既與其他相關法律緊密銜接，又聚焦長江保護的特殊性，主要有四大亮點：一是做好統籌協調、系統保護的頂層設計。規定國家建立長江流域協調機制，統一指導、統籌協調、整體推進長江保護工作；要求建立長江保護工作機制，明確各級政府及其有關部門、各級河湖長的職責分工；提出建立區域協調協作機制，切實増強長江保護和發展的系統性、整體性、協同性。二是堅持把保護和修復長江流域生態環境放在壓倒性位置。通過規定更高的保護標準、更嚴格的保護措施，加強山水林田湖草整體保護、系統修復。三是堅持把握新發展階段、踐行新發展理念、構建新發展格局。設立“規劃與管控”一章，通過加強規劃管控和負面清單管理，優化產業布局，調整產業結構，劃定生態保護紅線，實現長江流域科學、有序、綠色、高質量發展。四是堅持責任導向，加大處罰力度。實行長江流域生態環境保護責任制和考核評價制度；建立長江保護約談制度；規定國務院定期向全國人大常委會報告長江保護工作；針對重點問題補充和細化有關規定，切實增強法律制度的權威性和可執行性。

長江保護法既是一部生態環境的保護法也是一部綠色發展的促進法

澎湃新聞：長江保護法將“共抓大保護、不搞大開發”明確寫入其中。據您觀察，在法律審議期間，有何爭議和共識？

徐輝：有些法律總有保留的，棄權的，或反對的票，長江保護法最終全票通過這說明大家還是有共識的，認為這部法律的出臺非常重要也非常緊迫。

“共抓大保護、不搞大開發”思想，符合我國國情需要，契合長江流域現狀，正確理解“共抓大保護、不搞大開發”的深刻內涵，是做好長江保護法立法工作的基礎。不搞大開發，并不是說不要大的發展，而是首先立個規矩，把長江生態修復放在首位，保護好中華民族的母親河，不能搞破壞性開發。通過立規矩，倒逼產業轉型升級，在堅持生態保護的前提下，發展適合的產業，實現科學發展、有序發展，高質量發展。

為此，長江保護法的定位，首先是一部生態環境的保護法，在資源保護、污染防治、生態修復等各方面建立了一系列硬約機制；強調把保護和修復生態環境擺在壓倒性位置，依法嚴格規范各類開發、建設活動，防范和糾正各種影響、破壞生態環境的行為，促進人與自然和諧共生。

其次長江保護法也是一部綠色發展的促進法，在推動重點產業升級改造和重污染企業清潔化改造、促進長江流域城鄉融合發展、改善城鄉人居環境質量等方面規定了許多支持性、保障性同時又有必要約束性的措施；力求加快形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式，促進長江流域經濟社會發展全面綠色轉型，讓清水綠岸產生巨大生態效益、經濟效益、社會效益。

將綠色發展國家戰略寫入其中，以法律強制效力引領長江流域高質量發展

澎湃新聞：長江保護法率先將綠色發展國家戰略寫入其中，同時還把保護和修復生態環境放在壓倒性位置，這部分內容有何價值？在您看來，這一法律對于我國生態文明建設領域治理體系和治理能力現代化有何推動？

徐輝：黨的十九屆五中全會提出到二〇三五年基本實現社會主義現代化遠景目標，其中包括“廣泛形成綠色生產生活方式，碳排放達峰后穩中有降，生態環境根本好轉，美麗中國建設目標基本實現”。長江保護法全面貫徹落實黨的十九屆五中全會精神中綠色發展的遠景目標，毫不動搖地堅持在發展中保護、在保護中發展，共抓大保護，不搞大開發。例如，在總則部分明確了長江流域生態優先、綠色發展的基本理念；專門設立了專章——第六章“綠色發展”。 在世界多個國家已將綠色發展上升到國家戰略的背景下，我國率先將綠色發展國家戰略寫入長江保護法，以法律的強制效力引領長江流域的高質量發展，為率先走出一條生態優先、綠色發展的新路子提供了有力的法治保障，為推動形成綠色生產生活方式提供了有益的經驗借鑒。

在長江保護法中，長江流域生態環境保護和修復的相關內容貫穿了整部法律。例如，在總則中明確把加強長江流域生態環境保護和修復作為長江保護法立法的第一目的；把“資源保護”“水污染防治”和“生態環境修復”這些專章作為核心內容，并對各類生態環境保護和修復的責任主體、保護和修復的內容作了詳細規定；明確實行長江流域生態環境保護責任制和考核評價制度以及約談、定期報告等，以最嚴格的責任制度保障長江流域生態環境保護和修復。堅持把保護和修復長江流域生態環境放在壓倒性位置，有利于依法嚴格規范各類開發、建設活動，防范和糾正各種影響、破壞生態環境的行為，建立健全長江生態環境硬約束機制，促進人與自然和諧共生。這是長江保護法立法的本意和要旨，是中國人民根本利益和中華民族長遠利益所在。

長江保護法作為我國第一部流域綜合治理的專門法，體現了戰略主導，貫徹了習近平總書記“共抓大保護、不搞大開發”和生態優先、綠色發展的戰略思想；突出了頂層設計，明確提出建立長江流域協調機制，統一指導、統籌協調、整體推進長江保護工作；體現了問題導向，堅持把保護和修復長江流域生態環境放在壓倒性位置；重視了落地落實，構建了一套科學的考核評價與監督體制，強化了法律條款的權威性和可執行性。這些都是為解決我國當前生態文明法治領域所存在問題而進行的積極探索，為我國其他重要流域保護和發展提供了重要的經驗借鑒，必將有效地推動我國生態文明建設治理體系和治理能力現代化。

澎湃新聞：保護長江生態環境要實行最嚴格的制度和最嚴密的法治，隨著長江保護法的實施，是否意味著這一目標可以達成？

徐輝：長江保護法的一個突出特點，就是按照栗戰書委員長“要充分體現責任更大更嚴，違法處罰更重更硬”的要求，堅持責任導向，加大處罰力度。一方面，注重強化考核評價與監督，提出了實行長江流域生態環境保護責任制和考核評價制度，建立長江保護約談制度，規定國務院定期向全國人大常委會報告長江保護工作；另一方面，堅持問題導向，針對長江禁漁、岸線保護、非法采砂等重點問題，在現有相關法律的基礎上補充和細化有關規定，并大幅提高罰款額度，増加處罰方式，補齊現有法律的短板和不足，切實增強法律制度的權威性和可執行性。相信隨著長江保護法的正式實施，必將對保護長江生態環境、促進流域綠色發展發揮重要作用。

對標長江保護法開展法規文件的全面清理，謹防配套法規“小空子”影響長江保護“大工程”

澎湃新聞：有學者提出，長江保護不可能單靠國家立法一蹴而就，地方法治屬于我國長江保護法治的一個重要組成部分，應當合理界定中央與地方的事權，明確各級政府的職責。您如何看待這種觀點？

徐輝：長江保護法的全面有效實施，需要水法、航道法、漁業法以及行政處罰法、刑法等相關法律的協同配合，還需要通過細化行政法規、地方性法規、規章等不同層級的規范性文件，科學劃分各級政府流域治理保護事權。國務院及有關部門和長江流域地方要對標長江保護法，對法規文件開展全面清理，該制定的制定，該修改的修改，該廢止的廢止，確保符合上位法規定，避免政出多門、相互打架，謹防配套法規“小空子”影響長江保護“大工程”。有關地方還應該開展流域性、區域性的協同立法，按照全流域統一管理要求，界定清晰流域各地區、各主體的權責關系，建立起權責明晰、權責統一、監督有序、制約有效的實施運行機制。要嚴格落實“黨政同責”“一崗雙責”，流域各省市黨委和政府對本地區生態環境治理負總體責任，貫徹落實長江保護法各項要求，制定和實施有利于生態環境保護的目標任務、政策措施；流域各市縣黨委和政府承擔具體責任，統籌推進監管執法、市場規范、資金安排、宣傳教育等方面的工作。

澎湃新聞：在長江保護法實施過程中如何避免狹隘的部門保護主義和地方保護主義？

徐輝：長江流域全程6300多公里，涉及19個省區市，行經180萬平方公里，流域內承擔管理職責的地方和部門非常多，責任劃分復雜、職能比較分散。由此而產生的長江條塊分割的管理方式，帶來各自為政、重復建設的問題，久遭詬病。可以說，長江保護工作涉及面廣、情況復雜、任務艱巨，需充分協調上中下游之間、中央和地方之間、不同部門之間的關系，力戒狹隘的部門保護主義和地方保護主義。

作為我國第一部全流域的專門法，長江保護法根據長江流域自然地理狀況，打破了行政區劃界限，將法律適用的地域范圍確定為長江干流、支流和湖泊形成的集水區域所涉及的11個?。ㄊ?、區）以及8個?。▍^）的部分縣級行政區域，并確立了系統保護、統籌協調的管理原則，有助于增強長江保護的系統性、整體性和協同性。

一是以“共抓大保護、不搞大開發”確定立法方向和定位。長江保護法起草的基本思路包括：堅持系統保護，從生態系統整體性和長江流域系統性著眼，統籌各種生態要素，實施好生態修復和環境保護工程；加強統籌協調、堅持全流域合作，協同保護等。

二是建立統分結合、整體聯動的長江流域管理體制。明確由國務院及其有關部門依法建立長江流域協調機制，統一指導、監督長江保護工作，統籌協調長江保護的重大政策、重大規劃、重大事項，督促檢查長江保護重要工作的落實情況；要求各地方履行好本行政區域內保護長江的法定職責，在地方立法、規劃編制、監督執法等方面積極開展合作。

三是統一規劃、統一標準、統一監測和統一信息發布。建立健全長江流域統一的國土空間規劃制度，建立更完善嚴格的長江流域生態環境標準體系，健全流域內資源調查、環境監測、生態環境風險預警、環境應急體系和監測信息共享和統一發布制度。

讓敢于挑戰法律權威、敢于破壞長江生態環境者付出沉重代價

澎湃新聞：隨著長江保護法出臺，長江流域10年禁漁令亦開啟。據估計，禁漁令涉及沿江10個省市的近28萬漁民。司法向前的同時如何護航民生？

徐輝：長江十年禁漁是習近平總書記、黨中央著眼全局和長遠作出的決策，是扭轉長江生態功能惡化和水生生物資源衰退趨勢的重要突破口。長江保護法對此作出明確規定，從法律層面推動這一禁令有效執行。禁漁涉及退捕漁民的生計問題。截至去年年底，已有11.1萬搜漁船、23.1萬漁民退捕上岸。能否依法做好他們的補償安置工作，使他們退得出、穩得住，不僅事關長江保護法實施的成效，還會影響到長江流域各地的社會和諧穩定。

為此沿江各省市應切實擔負起主體責任，做到應補盡補、到船到戶，實現有序轉產就業。要在精準建檔立卡的基礎上，妥善做好退捕漁民補償安置，及時足額發放補償資金，多渠道促進穩定就業，立足實際加強社會保障；應針對漁民年齡、職業技能等特點，實行分類施策、精準幫扶，確保上岸有出路。將退捕漁民全面納入各類技能培訓范圍和職業介紹服務，開辟就業創業門路。要支持龍頭企業、電商平臺等，帶動退捕漁民發展畜禽水產養殖加工、生態增殖漁業、休閑旅游等，拓寬轉產轉業渠道；對就業困難的漁民，要通過設立公益性崗位予以安置，通過政府補貼、補繳的方式，加強養老、醫療等社會保障。對生活特別困難和無再就業能力的漁民，要與扶貧、低保相銜接，加大救助力度。

澎湃新聞：2021年是長江保護法實施元年，如何讓法律長出“牙齒”？如何做到寬嚴相濟、因地施策？

徐輝：要讓法律長出“牙齒”，實現寬嚴相濟、因地施策，關鍵在于通過加強宣傳和強化督查相結合，不斷增強法律意識，有效落實法律責任。一方面要加強對法律的宣傳教育普及，夯實法律實施基礎。加強和改進生態環保法律的宣傳教育工作，用好傳統媒體和新媒體等多種平臺，用生動具體的案例，展現立法的必要性、緊迫性和重要意義，推動尊法學法守法用法成為習慣和自覺。鼓勵和引導公民拿起法律武器同破壞長江、破壞生態環境的行為作斗爭，使綠色生產方式和生活方式成為全社會的共同行動。另一方面要嚴格執法監督問責，切實增強法律的剛性和權威性。執法機關要加大執法力度，開展聯合執法，重拳出擊，形成震懾，切實防止“灰色執法”“消極執法”。審判機關、檢察機關要加強對各類環境違法犯罪的公益訴訟，公開審判，嚴懲重處，讓敢于挑戰法律權威、敢于破壞長江生態環境者付出沉重代價。各級人大要切實擔負起監督法律實施的責任，依法定期聽取審議政府關于法律實施和長江流域生態環境工作情況的報告，督促有關部門及其工作人員依法履職、不敢松懈。