都市農(nóng)業(yè)是位于大城市及其輻射影響區(qū)域內(nèi)，與城市關(guān)聯(lián)緊密，具有多元化功能的農(nóng)業(yè)，一般在城市化進(jìn)入中期加速階段以后開始出現(xiàn)，隨著城市化水平提升及中心城市擴(kuò)容升級而發(fā)展演變。中國“十四五”開局，在進(jìn)入新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局的新背景下，加強(qiáng)對都市農(nóng)業(yè)的保護(hù)扶持和有效引導(dǎo)，對養(yǎng)育更美好的城市具有重要意義。 

都市農(nóng)業(yè)越來越重要

從全球來看，據(jù)聯(lián)合國數(shù)據(jù)，1950年，世界總?cè)丝诩s26億，其中城市人口7億多，城市化率不足30%，但至2018年，世界總?cè)丝谝呀?6億，城市人口增至42億，城市化率提高到55%；預(yù)計到2050年，世界總?cè)丝趯⒃鲋?7億，城市化率有望達(dá)到68%，城市人口約66億。隨著世界城市化快速發(fā)展，城市區(qū)域不斷擴(kuò)圍，耕地等自然資源持續(xù)衰減，城市人口明顯攀升，食品安全、氣候變化、大城市病等成為全球性問題；同時，城市化區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)演變?yōu)槎际修r(nóng)業(yè)，它在應(yīng)對上述問題中的功能作用逐漸引起廣泛關(guān)注，越來越多的國家和城市政府將都市農(nóng)業(yè)納入發(fā)展議程，致力于增強(qiáng)都市農(nóng)業(yè)在為城市居民生產(chǎn)食物，建設(shè)更公平正義、更綠色、更可持續(xù)的城市等方面的作用。

從中國來看，2019年末，中國總?cè)丝谕黄?4億，城鎮(zhèn)常住人口近8.5億，城鎮(zhèn)化率超過60%；預(yù)計至“十四五”期末，中國常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到65%左右，2035年達(dá)到70%左右，城鎮(zhèn)常住人口約10億。從國家戰(zhàn)略全局角度，中國擁有世界近1/5的人口，飯碗必須牢牢端在自己手中。但人口總量多、人均耕地少是中國的基本國情，隨著城鎮(zhèn)化繼續(xù)發(fā)展，食品需求增長而生產(chǎn)資源減少的矛盾將更加突出，同時，都市農(nóng)業(yè)在全國農(nóng)業(yè)版圖中的分布范圍不斷擴(kuò)大，是保障中國糧食和重要副食品安全不可或缺的功能區(qū)；且都市農(nóng)業(yè)主要形成于大都市區(qū)，這些區(qū)域也是全國人口的主要聚居地，提升其食品自給能力，對保障全國食品供給安全具有重要戰(zhàn)略意義，還可減少大量食品長距離運(yùn)輸造成的資源消耗、溫室氣體排放、食品損耗及質(zhì)量品質(zhì)問題。從大城市和大都市區(qū)角度，中國整區(qū)域設(shè)市，都市農(nóng)業(yè)及與之緊密關(guān)聯(lián)的鄉(xiāng)村、農(nóng)民和農(nóng)用地，是城市經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境系統(tǒng)的基礎(chǔ)組成部分，關(guān)系著城市是否全面高質(zhì)量發(fā)展；中國城市單體規(guī)模大，特大超大城市數(shù)量多，而正在加快形成發(fā)展的大都市區(qū)，人口達(dá)數(shù)千萬至上億級別，土地開發(fā)強(qiáng)度普遍較高，都市農(nóng)業(yè)雖然不直接體現(xiàn)城市核心競爭力與經(jīng)濟(jì)效率，但卻是保障巨型城市區(qū)域食品安全和生態(tài)安全，增強(qiáng)城市韌性、宜居性和可持續(xù)發(fā)展能力的戰(zhàn)略基石，也是滿足人民日益增長的美好生活需要，增進(jìn)民生福祉的重要功能載體。 

把握好都市農(nóng)業(yè)的主要功能

立足基本國情市情，參考國際經(jīng)驗，中國都市農(nóng)業(yè)承載的主要功能包括：

食品生產(chǎn)功能，以都市農(nóng)業(yè)養(yǎng)育更多城市人口。一是保障數(shù)量。嚴(yán)格保護(hù)“米袋子”、“菜籃子”產(chǎn)品生產(chǎn)用地，尤其對于特大超大城市，鞏固并提高食品自給率，有效應(yīng)對重大風(fēng)險挑戰(zhàn)，保障剛需食品供給安全，讓居民吃得上。二是保障價格。通過穩(wěn)定供給，使主要食品價格控制在普通居民家庭購買力范圍內(nèi)，讓居民吃得起。三是保障質(zhì)量。構(gòu)建食品供應(yīng)短鏈，加強(qiáng)從田頭到餐桌全過程質(zhì)量監(jiān)管，讓居民吃得放心。四是提升品質(zhì)。重點生產(chǎn)不宜長途運(yùn)輸?shù)孽r活農(nóng)產(chǎn)品、自然生長和應(yīng)季的時令農(nóng)產(chǎn)品、居地方優(yōu)勢特色農(nóng)產(chǎn)品，讓民吃得優(yōu)質(zhì)。五是豐富品種。通過科學(xué)的輪作、間作、套作、立體農(nóng)業(yè)等多種方式，在有限的土地上生產(chǎn)多樣化食品，使居民吃得結(jié)構(gòu)合理。基于人口規(guī)模及資源稟賦條件，食品生產(chǎn)功能是中國都市農(nóng)業(yè)要長期堅持的首要功能，并且從地方政府引導(dǎo)角度，不應(yīng)聚焦高附加值產(chǎn)品和少數(shù)高消費(fèi)群體，而應(yīng)以保障基礎(chǔ)性的民生需求為主。

生態(tài)景觀功能，以都市農(nóng)業(yè)構(gòu)建自然美好的城市環(huán)境。一是保護(hù)和修復(fù)城市生態(tài)系統(tǒng)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市開發(fā)建設(shè)強(qiáng)度高，環(huán)境問題多，但專門用于生態(tài)建設(shè)的土地資源有限，而耕地、園地、林地、養(yǎng)殖水域等農(nóng)用地是自然空間的重要組成部分，將農(nóng)用地納入城市生態(tài)網(wǎng)絡(luò)加以保護(hù)和建設(shè)，重塑城市自然性，錨固生態(tài)基底，使生態(tài)功能區(qū)合理分布，有效改善城市生態(tài)環(huán)境；保護(hù)農(nóng)業(yè)物種資源，促進(jìn)城市生物多樣性的保護(hù)和恢復(fù)。二是調(diào)控城市空間。以農(nóng)用地為城市設(shè)限，控制城市建成區(qū)無序過度擴(kuò)張；在建設(shè)用地之間保留自然開敞空間，優(yōu)化市域空間結(jié)構(gòu)。三是提升城市景觀品質(zhì)。以中遠(yuǎn)郊面狀農(nóng)田繪就大都市區(qū)的美麗底色，以近郊塊狀農(nóng)田打造都市里的綠洲，以城區(qū)點狀農(nóng)業(yè)在市中心回歸自然元素，通過農(nóng)業(yè)生物獨(dú)有的生機(jī)野趣、農(nóng)作物春華秋實的自然圖景及田園大地的開闊安寧之美，對城市密集壓抑的鋼筋水泥建筑和人工景觀起到轉(zhuǎn)換調(diào)節(jié)作用。通過保護(hù)發(fā)展都市農(nóng)業(yè)，使城市更近自然、更宜居、更可持續(xù)，成為人與自然和諧共生的美好家園。

社會文化功能，以都市農(nóng)業(yè)促進(jìn)城市精神文化發(fā)展。一是促進(jìn)社會文化發(fā)展。以都市農(nóng)業(yè)就近構(gòu)建寧靜自然的田園空間和文化載體，通過接觸田園大地及適度參與農(nóng)耕活動，緩解城市工作生活壓力，促進(jìn)身心健康，搭建家庭鄰里交流平臺，培育親自然的城市文化和健康積極的社會文化。二是促進(jìn)農(nóng)耕教育發(fā)展。充分挖潛城市可利用空間，就近打造農(nóng)業(yè)科普實踐課堂，為城市少年兒童創(chuàng)造更多學(xué)習(xí)體驗農(nóng)耕文化的載體與機(jī)會，從小培養(yǎng)熱愛自然、親近大地、珍惜食品等情感觀念；支持涉農(nóng)院校機(jī)構(gòu)就近創(chuàng)建教學(xué)和實驗場地，提升農(nóng)業(yè)教育科研成效。三是豐富城市文化。發(fā)展水平領(lǐng)先的大都市區(qū)，大多也曾擁有燦爛的農(nóng)耕文明，深度挖掘地域農(nóng)耕文化，通過固態(tài)保護(hù)與活態(tài)傳承，延續(xù)優(yōu)秀歷史文脈，厚植城市文化底蘊(yùn)。都市農(nóng)業(yè)的社會文化功能應(yīng)在保障生產(chǎn)功能的基礎(chǔ)上根據(jù)需求合理發(fā)展，避免過度發(fā)展盆景式的純觀光農(nóng)業(yè)，以功能復(fù)合為主要方向。

經(jīng)濟(jì)支撐功能，以都市農(nóng)業(yè)穩(wěn)就業(yè)促增收。一是就業(yè)和收入保障。提高單位經(jīng)濟(jì)效益，延長產(chǎn)業(yè)鏈，使都市農(nóng)業(yè)成為有吸引力、可富民的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)民就業(yè)和農(nóng)戶家庭收入來源提供基礎(chǔ)保障。二是促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。發(fā)揮區(qū)位優(yōu)勢，激活資源要素潛力，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，構(gòu)建以都市農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、多產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的現(xiàn)代鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)體系，增強(qiáng)鄉(xiāng)村振興動能。都市農(nóng)業(yè)的經(jīng)濟(jì)功能不體現(xiàn)于對城市的直接經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)，但卻是中國城市區(qū)域農(nóng)民就業(yè)增收和鄉(xiāng)村發(fā)展的穩(wěn)定器，也是都市農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動力。

科創(chuàng)先導(dǎo)功能，以都市農(nóng)業(yè)引領(lǐng)中國農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新。一是提升中國農(nóng)業(yè)科技競爭力。發(fā)揮大都市科技人才等資源優(yōu)勢，聚焦世界農(nóng)業(yè)前沿領(lǐng)域，布局相關(guān)基礎(chǔ)研究，重視應(yīng)用研究，爭取在遺傳育種、農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境、農(nóng)業(yè)信息與工程等領(lǐng)域創(chuàng)新突破，增強(qiáng)中國農(nóng)業(yè)核心競爭力。二是引領(lǐng)中國農(nóng)業(yè)實踐創(chuàng)新。發(fā)揮都市農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、科技、市場支撐力強(qiáng)等比較優(yōu)勢，在智慧農(nóng)業(yè)、垂直農(nóng)場、循環(huán)農(nóng)業(yè)等前沿和重點領(lǐng)域先行先試，引領(lǐng)中國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)新業(yè)態(tài)、新模式和新技術(shù)發(fā)展。 

加強(qiáng)對都市農(nóng)業(yè)的保護(hù)和支持引導(dǎo)

將都市農(nóng)業(yè)納入城市重要政策規(guī)劃。由于都市農(nóng)業(yè)對城市的直接經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)和比較效益低，在城市發(fā)展戰(zhàn)略格局及重要資源要素配置中往往成為薄弱領(lǐng)域，尤其當(dāng)大市場大流通發(fā)達(dá)、外來農(nóng)產(chǎn)品量多價低的時期，都市農(nóng)業(yè)的功能作用容易被忽視，更需穩(wěn)固其基礎(chǔ)地位；同時，都市農(nóng)業(yè)自身發(fā)展也存在問題和短板，有待加大支持和引導(dǎo)力度。因此，存在都市農(nóng)業(yè)的城市，尤其是特大超大城市，有必要在“十四五”規(guī)劃及2035遠(yuǎn)景目標(biāo)、城市總體規(guī)劃、市級國土空間規(guī)劃等重要規(guī)劃中，明確都市農(nóng)業(yè)的戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性地位，合理確定都市農(nóng)業(yè)的主要功能和發(fā)展方向等關(guān)鍵內(nèi)容，完善配套政策法規(guī)，近遠(yuǎn)期結(jié)合，健全長效保護(hù)機(jī)制，對都市農(nóng)業(yè)進(jìn)行持續(xù)、多元、高效地引導(dǎo)。

嚴(yán)格保護(hù)耕地。耕地是都市農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展最重要的前提條件，也是大都市區(qū)的寶貴資源和戰(zhàn)略空間，但因地處城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)的前沿區(qū)位，也更容易被侵蝕，長期以縮減趨勢為主，而通過占補(bǔ)平衡補(bǔ)充的耕地，無論生產(chǎn)力還是安全性，都無法與原有耕地相比，需要經(jīng)過多年治理培育過程。因此，對于已經(jīng)高度城市化的大城市區(qū)域，更須落實最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展充分利用閑置低效的非農(nóng)化土地，最大限度避免占用耕地和占優(yōu)補(bǔ)劣問題，加強(qiáng)對耕地數(shù)量、質(zhì)量、空間連續(xù)性等的全面保護(hù)；因國家或地方重大工程建設(shè)無法規(guī)避占用耕地并須硬化處理的，全面推行土壤耕作層剝離再利用。

擴(kuò)大支持引導(dǎo)范圍。發(fā)展階段水平領(lǐng)先的超大城市可率先探索，將城市建成區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)納入政府引導(dǎo)支持范圍，如屋頂農(nóng)業(yè)、學(xué)校農(nóng)園、社區(qū)農(nóng)園等。研究制定專項指導(dǎo)意見或試點實施相關(guān)項目，明確可發(fā)展的空間、種養(yǎng)殖種類數(shù)量、生產(chǎn)規(guī)范、管理主體等，在用地、資金、項目、知識技術(shù)服務(wù)平臺構(gòu)建等方面提供支持引導(dǎo)，促進(jìn)城市農(nóng)業(yè)健康有序發(fā)展，挖掘城區(qū)可利用空間，零距離生產(chǎn)安全食品，增強(qiáng)社會文化和生態(tài)景觀功能。在大都市圈發(fā)展規(guī)劃中，將都市農(nóng)業(yè)作為基礎(chǔ)內(nèi)容納入，基于更大格局進(jìn)行布局與發(fā)展引導(dǎo)。

多主體多路徑提升都市農(nóng)業(yè)功能。中國許多城市提出發(fā)展都市農(nóng)業(yè)，明確多種功能定位，但從規(guī)劃和實踐來看，大多仍僅從農(nóng)業(yè)維度進(jìn)行擘畫與推動，多功能發(fā)揮尚不明顯。進(jìn)一步發(fā)展中，宜將都市農(nóng)業(yè)各主要功能分別融入到區(qū)域總體規(guī)劃的相關(guān)內(nèi)容板塊，以及各領(lǐng)域的專項政策規(guī)劃中進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計，在相關(guān)項目建設(shè)中考慮都市農(nóng)業(yè)項目。不僅依靠農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門及相關(guān)政府部門，而是引導(dǎo)多部門、多主體共同參與推動，積極探索多元化實現(xiàn)路徑，著力拓展提升都市農(nóng)業(yè)對養(yǎng)育更美好城市的多種功能作用。 

（作者薛艷杰系上海社會科學(xué)院城市與人口發(fā)展研究所副研究員）