自主創(chuàng)新已經(jīng)成為支撐我國可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略，尖端科技和基礎創(chuàng)新需要大量前沿人才。對于所需高素質(zhì)人才，一方面在于國內(nèi)自身慢慢培養(yǎng)，另一方面需要利用國際上前沿科技人才實現(xiàn)快速突破。

在利用國際人才方面，一個辦法是國內(nèi)企業(yè)投資到國外建立研發(fā)中心，雇傭國外科技人員，“借雞生蛋”為國內(nèi)企業(yè)提供技術(shù)支持，另一方面就是直接吸引國際人才到我國工作。吸引一流人才到國內(nèi)工作往往有更大作用和安全性，也是很多國家實現(xiàn)科技領(lǐng)先的關(guān)鍵。正因如此，我國從2003年首次提出“人才強國戰(zhàn)略”，2016年強調(diào)要進行人才機制體制改革，實行更開放的人才政策，到2017年十九大提出加快構(gòu)建具有全球競爭力的人才制度體系，“聚天下人才而用之”的新人才觀，再到2018年成立國家移民管理局，展示我國對吸引海外高層次人才實現(xiàn)人才強國戰(zhàn)略的渴求。

但是，要吸引國際領(lǐng)先人才并非易事。在知識經(jīng)濟時代，人才被賦予比資本更強的話語權(quán)和呈現(xiàn)更高的流動性。除了高度發(fā)達的經(jīng)濟和良好的生活品質(zhì)是吸引技術(shù)人才主要因素外，有利于人才移民的安置和保留、透明和完善的移民管理和服務制度體系，在發(fā)達國家人才吸引上起到重要作用。

而當前我國仍處于發(fā)展中階段，一方面迫切需要吸引和利用海外異質(zhì)性的人力資本，用以填補緊缺行業(yè)的人才短缺和突破技術(shù)瓶頸，為國家的發(fā)展儲備高層次人才，另一方面，作為傳統(tǒng)的非移民國家，我國在移民管理、移民政策、移民法律法規(guī)的研究和制定，尚處于起步和探索階段。目前，在移民管理和技術(shù)移民制度的建設中，仍然存在管理模式和管理功能有待完善、各地人才政策缺乏協(xié)調(diào)、技術(shù)移民準入標準不清晰、信息分散不完備、缺乏后續(xù)融合手段、對國際高水平留學生吸引和保留不足等問題。

我國人口眾多，長期以來對于海外勞工、移民采取嚴格的限制；同時，語言也是海外人才到中國生活和工作面臨較大障礙，使得移民特別是高端技術(shù)移民一直較少。2012年，《中華人民共和國出境入境管理法》的頒布，凸顯了我國對于移民問題的重視。然而，吸引和保留移民，尤其是非華裔移民一直不是我國移民制度建設和管理的重點，因此總體來說我國在全面的移民管理和實踐上尚處于探索階段。我國國家移民局在2018年3月正式成立，現(xiàn)在移民管理、移民制度、移民法律法規(guī)的制定和研究上也剛剛起步。近期，司法部公布《外國人永久居留管理條例（征求意見稿）》。意見稿對移民條件等各方面提出了指導性要求，部分條件比較具體，但是在細節(jié)上仍然有較大待完善空間。

2010年的第六次人口普查提供了在境內(nèi)居住的外籍人員詳細數(shù)據(jù)。官方統(tǒng)計口徑中的外籍人員，是指第六次人口普查標準時點在我國境內(nèi)居住三個月以上或能夠確定將居住三個月以上的外籍人員。截至2010年11月，在華常住外籍人員不到60萬人，多分布在東部沿海地域，韓國、美國、日本為外國人來源國前三名，主要來華目的是留學，其次是就業(yè)和商務需要。根據(jù)聯(lián)合國經(jīng)濟社會事務部的數(shù)據(jù)，2015年韓國是中國大陸地區(qū)國際移民的最大來源國（有18.68萬韓國人生活在中國大陸），第二大來源國變?yōu)榘臀鳎?.43萬人），第三大來源國是菲律賓（7.3萬人），隨后是印尼（4萬人），越南（2.8萬人），美國是第六大來源國，有2.68萬美國人居住在中國大陸。

2017年1月份，《解放日報》援引國家外國專家局統(tǒng)計顯示，在滬工作的外國人數(shù)量為21.5萬，占全國的23.7%。按此估算，在華工作外國人數(shù)在2017年達到了90多萬。在華居留外國人的就業(yè)行業(yè)主要是教育、服務和金融業(yè)，其中服務行業(yè)包括醫(yī)療、出行、娛樂與旅游消費服務。在華居留外國人的就業(yè)層次既包括高級人才，也包括專業(yè)工作者。除了海外高層次專家外，進入中國的專業(yè)型工作者也開始逐步多元化。既包括邊境地區(qū)傳統(tǒng)制糖、玉器與木料加工的外籍（主要為緬甸、越南籍）手工業(yè)者之外，還包括外籍的家政服務專業(yè)從業(yè)者（如菲傭）等。其中，高級人才及家政服務人員主要集中在北京、上海等城市。可見，移民數(shù)量和層次在提高，移民發(fā)揮作用的范圍在擴大。

隨著近年來中國外來移民增多，相關(guān)輿論評價越來越多，經(jīng)濟社會影響越發(fā)顯著。一些調(diào)查顯示，民眾普遍對在華外籍人員數(shù)量高估，但對未來來華外國人數(shù)量的管控上，大部分國人的態(tài)度相對和緩，大部分認為外國人來華對我國經(jīng)濟有利，而且能促進中國與世界之間的溝通與理解，豐富了我國的文化生活。也有部分民眾擔心，在華外國人可能會危害社會穩(wěn)定，加劇我國的就業(yè)壓力，擠占我國居民的教育、醫(yī)療等資源。

在實際影響上，一些學者通過調(diào)查和數(shù)據(jù)分析顯示，國際移民資金回報可以促進經(jīng)濟發(fā)展、移民多樣性能提升城市競爭力、移民創(chuàng)業(yè)為高科技帶來新理念，同時一些低技術(shù)移民的不斷增加使得人口狀況日益復雜，外來移民小社會逐步形成，“三非”移民及違法犯罪不斷增加，地方管制陷入困境?？梢?，對于高端人才吸引相對不足，對于低技術(shù)吸引過度是當前移民管理問題。

長期以來，我國依據(jù)2004年頒布的《外國人在中國永久居留審批管理辦法》管理移民。2016年公安部起草的《中華人民共和國外國人永久居留管理條例（草案）》，對外國人獲得我國永居居民權(quán)作了更多明確說明。

2020年司法部公布的《中華人民共和國外國人永久居留管理條例（征求意見稿）》，作了進一步修繕。其第十一、第十二、第十三條款，對杰出人才取得永久居民權(quán)進行了放寬。其第十五條，對長期居住的外國人取得永居權(quán)進行了放寬認可。其第十六條，對投資獲取永居權(quán)、第十七條對家庭團聚獲得永居權(quán)進行了明確，使得跨國婚姻和對經(jīng)濟有貢獻的外國人可以長期居住中國，獲得相應權(quán)利。

相比于2004年的管理辦法，新管理條例明確了杰出貢獻者、杰出技能者、投資額度較大者和普通工作者及家屬投靠者獲取永居權(quán)的條文，拓寬了申請永居的資格范圍和條件，給各種外籍人常住中國提供機會。但是，當前管理條例仍然存在可進一步完善之處，比如對人才的認定具體條件不明，門檻有些過度降低，一步獲得永居權(quán)而無中間過渡階段，以及借家屬投靠而不斷增大的永居人口可能。

總的來說，目前來華移民目前技術(shù)移民偏少，我國通過永久居民權(quán)吸引技術(shù)移民的目的未來能否實現(xiàn)還要取決于經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展、社會環(huán)境持續(xù)改善帶來的吸引力增加，以及其他國家尤其是母國對相應人才的態(tài)度。當前的移民管理條例還需要在未來根據(jù)外部條件逐步改善。

（作者孫文凱為中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、人民大學經(jīng)濟學院教授，主要研究興趣包括勞動經(jīng)濟學、發(fā)展經(jīng)濟學、民營經(jīng)濟發(fā)展，著有《人口管理中的政府政策抉擇》、《中國勞動力流動問題研究》等。）