世界銀行《全球營商環境報告2020》顯示，我國營商環境排名提升至31名，而2006年時中國還在百名之外（見圖1）。可以說，短短15年間，中國優化營商環境取得了巨大成效。值得注意的是，2006年到2018年間，中國的營商環境從第108名提升到第78名，進步明顯。2018年更是我國營商環境優化的轉折年，此后短短兩年，我國營商環境排名就躍升了47名，超過了過去13年中取得的進步。這也顯示了近年來我們通過改善營商環境激發市場主體活力的堅定決心。

  圖1：2006-2010年中國營商環境排名

在我國營商環境優化取得巨大成績的同時，也需要看到其中存在的一些問題。圖2是2018年-2020年《全球營商環境報告》中10個一級指標中國的得分。可以發現，2020年我國營商環境中得分較高的指標分別是：開辦企業、獲得電力、跨境貿易，這3項一級指標的分數均超過85，且開辦企業和獲得電力的分值高達94和95，可以說已經達到世界頂尖水平。而分值提高最快的兩項分別是辦理建筑許可和獲得電力，三年內分別提高了36分和29分，跨境貿易和保護中小投資者也提高了16分。

《全球營商環境報告》中公布了10個一級指標下的二級指標和三級指標分解。根據各類分級指標，可以將10個一級指標分為兩大類：一類是主要依靠定量分析的一級指標，包括開辦企業、辦理建筑許可、獲得電力、登記財產、納稅和跨境貿易。這類指標主要根據辦理時間、辦理環節和辦理成本來度量。第二類是依賴定性分析的一級指標，主要包括獲得信貸、保護中小投資者、執行合同、辦理破產。如果從營商環境的內涵來對這些一級指標進行分類，則可以發現依靠定量分析的一級指標主要是營商環境中的政務環境指標，而依賴定性分析的指標，則主要是營商環境中的市場環境和法制環境指標。

圖2：2018-2020年中國營商環境一級指標得分

結合上文的分析和圖2的數據，不難發現，2018-2020年間，我國營商環境中分數較高或者提升較快的是與政務環境相關的、可定量度量的指標。但是，與市場環境和法制環境相關的獲得信貸、執行合同和辦理破產等指標，在2018-2019年期間幾乎沒有多少改善，分別僅提高0分、2分和6分。這充分顯示出，營商環境中的“硬環境”即政務環境的優化比較容易取得成績，而營商環境中的“軟環境”——市場環境和法制環境，則是改革中難啃的“硬骨頭”。

事實上，筆者通過對中央文件的梳理，發現高層對我國營商環境取得的成績和存在的問題有著十分清晰的判斷。例如，在2020年9月21日中共中央辦公廳印發的《關于加強新時代民營經濟統戰工作的意見》中第18條指出，“優化營商環境”是“以促進市場公平競爭、平等保護產權為關鍵，推動構建市場化、法治化、國際化的營商環境。教育引導民營經濟人士樹立法律意識，堅持守法經營，自覺維護公平開放透明的市場規則。加強民營經濟統計和監測分析，大力推進服務管理創新。充分發揮工商聯和商會的優勢作用，積極參與營商環境評價，主動配合有關部門開展依法甄別糾正侵害民營企業產權錯案冤案、防范和處置拖欠民營企業賬款等工作”。該文件中優化營商環境的主要落腳點是市場環境和法制環境。

又如，《國民經濟和社會發展“十四五”規劃和二〇三五年遠景目標》（下簡稱“規劃”）中有關市場環境和法制環境的內容是“建設高標準市場體系”，全段共204個字。而關于政務環境優化的內容是“深化簡政放權、放管結合、優化服務改革，全面實行政府權責清單制度”和“推進政務服務標準化、規范化、便利化，深化政務公開”，共計55個字。從兩者字數上的區別也可以發現，“規劃”中關于營商環境建設的核心仍然是市場環境和法制環境。

因此，在未來營商環境的建設上，地方政府也需要明確政務服務“減證便民”只是營商環境優化的初級階段，而建設高標準的市場體系、法制環境，提高企業獲得感，才是優化營商環境的升級版本。

當然，這并不意味著改善政務環境不重要。雖然我國營商環境在全球的排名已經大幅提前，但是該報告中僅關注北京和上海兩個城市，而各地政務環境的差異性極大。例如，筆者也試圖在一些地級市網站上搜索與企業相關的優惠政策文件，發現獲取信息仍然相當困難。所以，對于很多地區而言，對標一流城市、提升政務服務效率，仍然需要付出相當大的努力。但是，對處于中上游的城市而言，則應該積極探討如何升級優化營商環境的建設模式，從偏重提升政務效率轉向市場化、法制化、國際化和提升企業獲得感。

筆者認為，優化政務環境在各地政府推行的“任務清單”模式下是相對容易完成的，但是市場環境和法制環境的優化則任重道遠。目前，中央頒布了《民法典》，并陸續出臺了《優化營商環境條例》、《關于構建更加完善的要素市場化體制機制的意見》、《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》，公布了《反壟斷法》修訂草案，為優化市場環境和法制環境指明了方向，并提供了法律法規的依據。

眾所周知，對于很多地區而言，從“熟人社會”、“關系型社會”轉向規制社會、法制社會并不容易，單純依靠自發的改革可能需要的過程比較漫長。一種可行的方式，是通過加強政企溝通機制特別是完善企業問題反饋機制，倒逼市場化和法制化營商環境的建設。目前，國內大多數城市都有各類政務平臺、企業投訴平臺。

但是，筆者調研過程中發現，企業仍存在有困難不知道找哪個部門反映情況、不到萬不得已不敢投訴政府不作為、亂作為的問題。而一些投訴平臺雖然搜集了企業投訴意見，但最終又被交辦到被投訴部門，兜兜繞繞一圈，企業問題依然解決不了。如果有完善的政企溝通機制和企業問題反饋機制，再配合相關部門的督察、督辦，政府才能更多地了解企業合理訴求，同時也更容易達到讓企業監督市場環境和法制環境、推動改革的目的。

（作者羅知為武漢大學新民營經濟研究中心主任、經濟系主任、教授，主要研究方向為發展經濟學、產業經濟學，著有專著《中國轉型時期的國有企業：多重任務、效率損失與制度約束》《貿易自由化與貧困——來自中國的數據》《新民營經濟研究》。）