美國軍事變革與轉型在奧巴馬、特朗普以及拜登新政府可預期的執政框架內存在延續和演進的特征——在外部安全認知上，從抬高亞太戰略地位、“4+1或2+3”挑戰定位（中、俄、伊、朝、恐）到回歸“大國競爭”，拜登政府大概率將介于前兩任之間，三任政府雖存在搖擺，但大方向確定；在應對方面，從提出“第三次抵消”，到多軍種轉型方案，在軍費調整、重心轉移、裝備體制革新、作戰思想演進等方面，也有明顯的延續和繼承性。

同樣延續的還有諸多內在矛盾、困難與挑戰。其中美國政軍高層將要長期面對最為關鍵的挑戰表現在預算政治、技術迭代和政軍關系這三重邏輯上。

錢糧：軍費政治尾大不掉

兵馬未動，糧草先行。沒有錢糧，大國軍事競爭是玩不轉的，如何做好加減法則非常關鍵。特朗普的卸任倒計時也不缺少軍費政治的點綴。2020年12月初，特朗普否決了7405億美元的參眾兩院修改版2021財年國防授權法案，而國會則毫無意外地于元旦當天推翻了這一否決。這個插曲對于美國軍費政治常年尾大不掉的諸多問題來說，僅僅是點綴。雖然在強軍原則問題上，兩黨偏好有重合趨勢，但一些結構型問題始終存在：赤字壓力日增；軍費政治過程繁復冗長；兩黨對開源節流的規劃針鋒相對；白宮、五角大樓與國會的溝通始終缺乏效率等等。

最近兩天佐治亞州參議員選舉結果為民主黨帶來了2014年之后未有的政治機會，50：50的參議院席位對比加上新任副總統的一票，為拜登新政府提供了人事任免、政策和預算方面的更大可能性。但這些結構性矛盾依然會存在。展望未來幾年，軍費政治的最大難題是如何做好加減法。名義值維持在7000億以上的軍費既不可能連年維持，也無希望大規模削減，騎虎難下，很難破局。

拜登上臺可能會導致一定程度的削減，問題是減多少、如何減。當前的不同預估交匯在名義值2%上下，考慮到通脹因素，實際削減應還會更大。人員開支和福利這塊隨著美國大環境的不穩定而越來越敏感，雖然奧巴馬曾在補助方面有過幾年的“工資帽”舉措，而這也似乎意味著拜登會在經濟形勢和財政壓力下采取類似措施，不過總體來說這一塊出現大規模削減的可能性不大。這樣，壓力便會落在裝備采購特別是吞金大項目上，軍工企業在面臨項目削減和延后時所將采取的政治運作也會愈加激烈。總之，砍錢的焦點會落在人和項目的取舍上。

從奧巴馬到特朗普以及拜登可預期的選擇上，有著共同的追求，便是讓美軍在維持戰備水平和實現裝備、作戰方式現代化這兩個方向上具備更高效費比、更靈活、更具韌性，但以何種方式在二者之間實現平衡和取舍既是個頭疼問題，也決定了美國軍事安全真正的追求方向。

若要魚與熊掌兼得，那便是軍事層面的全球控制能力，而這與瞄準主要對手的懾止和戰而勝之卻是不同的。實現前一個目標，需要保障每年約5個百分點左右的實際軍費增長，若低于這個數字，便需要在新興戰略技術領域如太空、高超、人工智能、核力量現代化與常規力量的維持方面進行取舍。而如果出現2%以上的削減，不僅這兩個方面都會面臨沖擊，主要軍種的整軍計劃如陸戰隊的作戰方向和力量結構轉型、陸軍面向大國沖突的調整、海軍造艦計劃等也都會成為無本之木。軍費政治中的加減法若要做好，便要解決更難的乘除法，而后者則取決于技術與政軍關系這另外兩重邏輯，否則磕磕絆絆的次優解甚至雙輸解都依然可能是常態。

技術：軍事變革高度不確定

如果說錢糧屬于顯性挑戰，那么技術演進的不確定性便是隱性挑戰。為了應對新的軍事安全環境和挑戰，美軍在包括新技術應用、平臺開發、老裝備設備維護、作戰體系與思想迭代等方面都下了很大氣力。

對于未來軍事變革如何具有革命性，軍事斗爭方式的演進將在哪些節點出現顛覆性變化，目前尚無完全共識，諸如認知戰、智能戰、算法戰這些圍繞新技術的提法仍然雷聲大過雨點且有一定炒作之嫌。但有一點毋庸置疑，基于廣義信息與網絡能力的加速迭代會對未來的力量部署、指揮控制、情報態勢、火力殺傷、后勤組織、人員培養等各方面提出新的要求，并帶來新的不確定性。

以“聯合全域指揮與控制”（JADC2/CJADC2）發展為例，其目標是軍種內部、聯合部隊之間指控系統的互連甚至融合。五角大樓原計劃在2020年底發布首個CJADC2綜合戰略和新的“聯合作戰概念”，為多域、全域作戰規劃提供初步的通用規范和指南，涉及數據標準、架構、人工智能、云計算、跨域解決方案等內容。2022、2023年將出現下一個重要節點，重點將是開發能夠將各軍種現有系統進行互連的關鍵網絡連接和協議轉換設備，無論是空軍的“先進戰斗管理系統”（ABMS）、陸軍的“融合”項目（Project Convergence）還是海軍的“壓制”項目（Project Overmatch）均如此。

與早先“多域戰”發展所體現的軍種關系類似，空軍與陸軍的配合相對深入一些，如在去年10月2日簽署了ABMS與融合項目之間的連通協議，并開始開發傳感器和火力系統的共同標準與界面，而海軍則始終態度曖昧。因為軍種隔閡和任務、能力屬性定位，海軍始終認為多域本是應有之義，海軍行動也從來如此，并不希望陸軍成功推銷的多域作戰和空軍一向積極的CJADC2搶了自己風頭。但除此之外，海軍對于跨軍種一致性的顧慮不無道理。通用設備和普適標準在多大程度上是必要及可行的，美軍內部并沒有定論。

設備和軟件在設計過程中會被賦予具體功能要求，而各軍種實現CJADC2過程中所涉及的系統升級、更新換代要求對大量項目、軟硬件進行重組和現代化，必然伴隨不同的時間尺度、項目尺度和產業利益分配。因此統一、自上而下的路徑恐不現實。基于不同系統自立基礎之上的互聯互通既是不得已為之，也可能是相對正確的路徑。

但如果靈活、高效的轉換和互連能力而非統一通用架構在未來仍是重點，例如針對異構電子系統的技術集成工具鏈（STITCHES）這類方案。而這種縫縫補補也意味著美軍變革障礙中的老系統、老習慣、老政治將始終存在。而CJADC2在戰技術層面跨軍種、跨作戰域、跨時空域層面所賦予的互操性，將是基于需求的靈活、靈巧互連，而非基于通用底層和頂層設計、前后端協調統一的融合指控體系。

美軍是否在做更高的要求和準備？很大程度上，“馬賽克戰”是這方面的嘗試。其構想是在微觀層面使傳感器、通訊設備、火力系統在人工智能等技術的賦能下，實現宏觀層面的交互、集成與融合，而非僅是分立系統的互連。若得以實現，可以被認為是CJADC2之上的進一步迭代。美軍各軍種當下都在強調分布式，無論是力量部署方式、多源異構數據集成的戰場態勢獲取方式，還是火力通道配備與部署方式。真正突破當前聯合作戰框架效率天花板并實現真正分布式格局，便是“馬賽克戰爭”的目標。

無論CJADC2、馬賽克戰還是以實現全域能力為目標的各類調整計劃，大多為技術解決方案。美軍有著頑固的技術決定論、制勝論基因，但同時美國政軍高層在戰略文化上也深受克勞塞維茨傳統的影響，對他所強調的三個核心要素——阻力（friction）、戰爭迷霧（fog of war）與不確定性（uncertainty）——有深刻認識。技術提升帶來新的使能同時，也會使得軍事系統更具不確定性。為了應對這一問題，美軍目前打補丁的方式也同樣遵循了克勞塞維茨的精神，即強調冗余，在質的層面提升冗余，量的角度確保冗余，進而提高容錯率和系統韌性。

不過，冗余能否實現在很大程度上取決于前一個挑戰能否被克服。此外，另一種“冗余”正在侵蝕著美軍的應變能力，那便是政軍組織結構的臃腫與政策過程不協調。

政治：政軍關系臃腫不協調

最為困難和重要的挑戰，在于政軍（或文武）關系的結構和組織方式是否與技術和軍事邏輯相協調。如果將兩者分別視為生產關系與生產力，它們當前是存在矛盾的。如何讓軍隊、文官官僚、政客群體適應新作戰方式轉變和新戰斗力形成所需要的指揮、后勤、文化、采購、裝備研發等工作，是這一挑戰的核心，而克服體制的臃腫、繁冗是關鍵第一步。

首先是軍隊自身框架和內部政治關系。當前美軍的頂層設計基礎是1947年《國家安全法案》、1946年誕生并不斷更新迭代的“聯合司令部計劃”（UCP）以及1986年戈德華特-尼克爾斯法案。幾十年的演化之后，美軍已成為一個愈加臃腫，響應效率不足，機構、人員、政策冗余過大的復雜系統。雖有技術解決方案在一定程度上提高效率，但面對不確定性而不斷出現的水多加面、面多加水和疊床架屋已使美軍頂層設計、指揮和研發、采購等體系無法完全適應未來作戰對靈活性、靈巧性和韌性的要求，無法與技術快速迭代“對表”。

再者是國會的運作方式。很大程度上為了解決“位子”和“帽子”問題，國會在過去幾十年出現了大量的委員會、分委會，在安全問題上的機制重疊、文山會海已使政治過程更加凌駕于政策有效性之上。例如動輒數千頁的國防授權法案文本，有多少議員及其助手團隊能夠從全局角度透徹理解其中要義與影響呢？立法機構很難從政治和官僚過程中抽身，站在全局角度與自身受困于同樣問題的美軍相協調。

國會最近數年時常批評和抱怨軍方在新裝備、新作戰方式相關裝備研發與采購方案中對要求與預期陳述不明，存在不確定性。而從五角大樓的角度來看，問題卻出在國會，因為新作戰能力開發所基于的技術周期存在往復演進和迭代快速等特點，而這與當前冗長、低效、刻板、政治化的財年預算周期完全不匹配。

大國軍事斗爭因其牽扯廣、變數大、速度快，是具有高度不確定性的復雜系統。軍事系統的演進結果也無法從整體層面線性還原為技術、戰術、政治、經濟、財政等組成部分的局部特性。若要克服軍事變革由部分到整體涌現過程所必然增大的復雜性，需要更好地理順政軍結構、軍費政治、技術邏輯這三重挑戰之間的相互影響。單純提高能力冗余是貌似化繁為簡的一種方案，奧巴馬與特朗普實質上采取的都是這一路徑，但也在事實上回避了核心問題。拜登新政府能否借軍事和民事政策調整的雙重機會有所突破，雖恐難決定中長期美國軍事轉型和大國軍事競爭準備預期能否達成，卻也是倒逼調整的一次機會。

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作者祁昊天，系北京大學國際關系學院助理教授。