筆者前次在《合約城市：城市化的另一條道路》（澎湃商學(xué)院，2020-12-01）一文中提及，政府負(fù)債建城不可持續(xù)，提高了我國金融體系的風(fēng)險。要降低金融的系統(tǒng)性風(fēng)險，需要從根本上改革我國城市化模式，合約城市是緩解公共債務(wù)壓力的另一條城市化道路。本文指出：（1）城市是一組合約關(guān)系網(wǎng)；（2）政府憑借其強制力，是城市合約的重要組成部分；（3）城市合約結(jié)構(gòu)的選擇取決于具體的交易費用。

一、城市是一組合約關(guān)系網(wǎng)

城市是由擁有分立的產(chǎn)權(quán)的人群聚集而成的。這些產(chǎn)權(quán)所有者通過一系列合約構(gòu)成密集的合約關(guān)系網(wǎng)。大量個體通過雇傭合約、購物合約、交通合約、稅收合約、婚姻合約等多種多樣的合約聯(lián)系在一起。城市越密集，合約關(guān)系網(wǎng)就越密。城市化的過程，是人口由分散到聚集的過程，也是大量擁有分立產(chǎn)權(quán)的個體之間編織的合約網(wǎng)變得更加密集的過程。城市化的核心問題，是怎樣有效地重新配置聚集而分立的產(chǎn)權(quán)。

如果沒有規(guī)劃限制，個體根據(jù)價格信號自發(fā)簽訂合約有效配置產(chǎn)權(quán)的前提，是產(chǎn)權(quán)清楚且締約的交易費用較低。然而，產(chǎn)權(quán)完全清楚與交易費用為零的世界并不存在，政府通過行政力量配置資源，在一定程度上可以避免個體間締約的交易費用。

但是，政府靠行政力量推行城市化也可能導(dǎo)致資源錯配。幾十萬、上百萬的市民有其生活的特殊知識，政府官員與規(guī)劃專家難以掌握他們生活的全部信息，也無法完全預(yù)知未來。政府主導(dǎo)的城市化沒有機會成本和債務(wù)破產(chǎn)的制約，從而缺少糾錯機制。產(chǎn)權(quán)不清晰或交易費用不為零，并不意味著政府主導(dǎo)城市化是唯一的替代選擇。合約城市就展示了另一種可能。

二、政府是城市合約結(jié)構(gòu)的重要組成部分

（一）行政強制力影響政府合約邊界

權(quán)利（權(quán)力）是資源要素，政府具備的核心要素是行政強制力。政府憑借其強制力，在城市生活的某些領(lǐng)域具有排他性的地位。例如，政府提供了司法稅收等社會治理服務(wù)，包括法院及其法官、公安局及其警察、稅務(wù)機關(guān)及其辦事員等。在這些領(lǐng)域，個人及組織只能與政府締約。

在另外一些領(lǐng)域中，政府通過提高準(zhǔn)入的門檻，成為主要的締約主體。例如，政府運營的公辦學(xué)校是許多城市的主要教育機構(gòu)。政府不但要提供土地、建設(shè)學(xué)校，而且學(xué)校的管理者與老師是有編制的、政府聘用的老師。政府不但與學(xué)校簽訂了界定土地權(quán)利的合約，也與學(xué)校的管理者及老師簽訂勞動聘用合約，并直接參與學(xué)校的管理運營。又如，多數(shù)城市的醫(yī)院是公立的，政府直接與醫(yī)務(wù)人員簽訂了勞動合約，并以此界定了醫(yī)務(wù)人員的人力產(chǎn)權(quán)。在這些領(lǐng)域，雖然沒有絕對地排斥民營企業(yè)的進入，但是因其高門檻，將大多數(shù)人力資源聚集在政府的行政安排之下。

（二）改革前的城市：政府是中心締約人

當(dāng)大量的經(jīng)濟活動與政府直接發(fā)生締約關(guān)系，政府就成了合約關(guān)系網(wǎng)的中心，扮演了中心締約人的角色。

在改革前，城市政府作為中心締約人，與幾乎所有的要素締約，覆蓋了整個城市的幾乎所有合約。住房的建設(shè)開發(fā)、垃圾的清運、資金的信貸、交通的供應(yīng)、教師的聘請、國企職工的雇傭等都是由政府通過合約來安排。也即，政府通過一系列以強制力背書的合約，界定與安排了土地、物質(zhì)資本、人力資本、勞力等一系列生產(chǎn)要素。這其中最關(guān)鍵的，是幾乎所有居民都是政府雇員。政府作為中心締約人，界定了人力資本及勞動力產(chǎn)權(quán)，將每個人與體制綁定在了一起。

（三）城市改革是城市合約關(guān)系網(wǎng)的重組

改革開放改變了政府作為中心締約人的傳統(tǒng)城市體制。大量農(nóng)民及其子女進城，以及對民營經(jīng)濟的開放，在政府之外提供了新的可供選擇的合約。新的合約安排提高了要素的報酬，使要素資源從與政府的合約中脫離，進入了市場交易。大量要素的市場交易催生了新的職業(yè)與市場平臺，如各種住房中介、婚姻介紹所、擔(dān)保信貸公司、建材市場、蔬菜市場等。今天，民營企業(yè)、民辦學(xué)校、民營銀行在城市中的數(shù)量越來越多。中心締約人的締約范圍越來越小，要素自發(fā)的合約范圍越來越大。城市的改革歷程，是政府作為中心締約人的合約邊界逐漸縮小的過程。

三、城市合約結(jié)構(gòu)的選擇

（一）合約結(jié)構(gòu)界定權(quán)責(zé)邊界

城市有多種合約結(jié)構(gòu)。有的城市的合約結(jié)構(gòu)有中心締約人，有的城市則更像一張扁平的網(wǎng)絡(luò)，缺乏中心締約人。例如，政府、國企、民企、村組織運營的城市，往往具有中心締約人。但也有許多城市，例如自發(fā)生長的城中村，缺乏中心締約人。

不同的合約結(jié)構(gòu)，具有不同的利益分享和責(zé)任分擔(dān)機制。政府運營的城市，政府及其平臺公司承擔(dān)了基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的投入，也獲取了土地出讓金等收益，并借助土地獲取了大量融資。但是，如果政府經(jīng)營的城市因欠債而破產(chǎn)，長期資不抵債，最終要靠向居民征稅或通貨膨脹來償還債務(wù)，或者違約提高金融體系的風(fēng)險。

民營企業(yè)運營的城市，民營企業(yè)承擔(dān)了基礎(chǔ)設(shè)施投入，分享了土地出讓、租賃等收益。如果民營企業(yè)運營的城市破產(chǎn)，民營企業(yè)可能較難提供公共服務(wù)，對居民違約，但無法向居民征稅，也搞不了通貨膨脹。銀行等金融機構(gòu)對民營企業(yè)的融資也更加謹(jǐn)慎。

村莊就地城市化，缺乏地方政府協(xié)調(diào)提供的道路、地鐵等公共服務(wù)。如果集體土地入市，村莊和村民可以直接分享土地出讓收益，但也要承擔(dān)前期的基礎(chǔ)設(shè)施投入。村莊及村民可以利用集體土地及住房向銀行進行抵押貸款，獲得更多的收入。村民也要像城里居民買房一樣，歸還銀行的貸款。

不同城市合約的融資機制不同。政府運營的城市依靠地方國企平臺公司向銀行借貸或在市場上發(fā)債。民營企業(yè)則多了上市融資的途徑。國企平臺公司的土地物業(yè)等資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)往往不夠清楚，上市的難度更大。村莊有集體建設(shè)用地，但是目前土地入市及抵押融資的途徑還不夠暢通。

（二）協(xié)調(diào)成本影響合約結(jié)構(gòu)

我國的土地產(chǎn)權(quán)較為分散，為土地資源的轉(zhuǎn)讓重組帶來了較高的成本。農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)越分散，協(xié)調(diào)不同產(chǎn)權(quán)所有者的成本越高，與農(nóng)民簽訂合約轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)的成本就越高。集體土地流轉(zhuǎn)的限制越多，與外來企業(yè)、居民簽訂廠房等租賃合約的成本就越高。

合約結(jié)構(gòu)的不同，部分地反映了協(xié)調(diào)城市分散產(chǎn)權(quán)的方式不同。政府協(xié)調(diào)土地資源，依靠的是國家授予的合法強制力，民營企業(yè)（如成都蛟龍港）經(jīng)營的城市依靠的是產(chǎn)權(quán)者之間的合約激勵，村莊（如北京昌平鄭各莊）經(jīng)營的城市依托的是農(nóng)村熟人社會的信任。

如果在某些地區(qū)，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)較分散，對土地流轉(zhuǎn)的限制較嚴(yán)，政府提供的公共服務(wù)較多，以民營企業(yè)為中心締約人的合約城市的交易費用較高，政府主導(dǎo)城市化的可能性就較大。如果在某些地區(qū)這些締約成本較低，民營企業(yè)參與城市化的可能性就會較大，政府的邊界會更小。哪種城市合約結(jié)構(gòu)更可能出現(xiàn)，是當(dāng)?shù)氐耐恋禺a(chǎn)權(quán)分散程度、對土地轉(zhuǎn)讓的限制、規(guī)劃權(quán)的安排、土地出讓收益的制度安排、融資成本等條件規(guī)定的總體交易費用最小化的結(jié)果。

（作者路乾為中央財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副教授，美國馬里蘭大學(xué)經(jīng)濟學(xué)博士，主要研究領(lǐng)域為制度經(jīng)濟學(xué)、產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)、中國土地制度與城市化、經(jīng)濟史等，著有專著《美國銀行業(yè)開放史：從權(quán)利限制到權(quán)利開放》，論文《城市的合約性質(zhì)——民營城市蛟龍港》、《土地財政是偉大的制度創(chuàng)新嗎？》等。）