推進基本公共服務均等化是發展地方經濟的重要舉措。圖為2020年11月29日，江西省泰和縣苑前鎮黃坊村，孩子們在游樂園內的娛樂設施上玩耍。人民視覺  圖

2020年5月14日，在中共中央政治局常務委員會會議上，習近平總書記首次提出，要構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局：“要深化供給側結構性改革，充分發揮我國超大規模市場優勢和內需潛力，構建國內國際雙循環相互促進的新發展格局?！?/p>

相隔九天，5月23日，在看望參加全國政協十三屆三次會議的經濟界委員時，習近平總書記指出：“逐步形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，培育新形勢下我國參與國際合作和競爭新優勢?！毕啾鹊谝淮蔚奶岱?，增加了“以國內大循環為主體”的內容。

此后，無論是在中央政治局會議，還是在基層代表座談會上，關于雙循環新發展格局的提法就保持不變了。

雙循環新發展格局的提出，意味著今后一個時期，我國經濟發展的重點將從國際大循環，轉向以國內循環為主、國內國際雙循環相互促進，做好國內大循環成為構建新發展格局的重點。面向未來，要把滿足國內需求作為發展的出發點和落腳點，加快構建完整的內需體系。

一、新發展格局要求提高基本公共服務均等化水平

拉動內需已經不是一項新任務了，我國宏觀調控中第一次出現“擴大內需”的措施是在1998年。1997年，面對亞洲金融風暴的侵襲，中國政府取得“香港保衛戰”勝利，但同時，泰國、印尼、日本政局更迭，東南亞需求疲軟，中國及周邊國家經濟增長放緩。

為抵御經濟下行壓力，彌補外部需求不足，中國政府出臺了多項旨在刺激內需的政策。例如，1998年1月1日，中國人民銀行取消了商業銀行的貸款限額；1998至1999年間，中國人民銀行兩次下調法定準備金率，三次提升了貸款利率浮動的幅度；利息稅也自1999年開始征收，這一稅種激發了居民的消費熱情，同年，正式推出五一、十一和春節黃金周制度。

此后，拉動內需成為穩定中國經濟增長的重要措施，尤其2008年的國際金融海嘯導致我國外貿出口出現斷崖式下跌，讓我們意識到，僅僅依靠外部需求難以實現中國經濟穩定快速增長。

自2008年國際金融危機以來，我國經濟已經在向以國內大循環為主體轉變。比如，我國經常項目順差同國內生產總值的比率已由2007年的9.9%降至現在的不到1%，這顯示，我國國際收支水平持續改善，與外部經濟日漸平衡。同時，國內需求對經濟增長的貢獻率有7個年份超過100%。

今年突如其來的新冠疫情導致各國社會經濟活動受挫，甚至短暫停擺，全球生產雪上加霜，全球產業鏈面臨斷裂的風險，這種危害性是2008年國際金融海嘯所沒有的。目前，疫情不僅蔓延至全球且有反彈趨勢，美國和歐洲的情況尤其嚴重，可能大幅反彈，將對經濟活動造成嚴重阻礙，導致全球經濟復蘇步伐持續放緩，甚至會出現二次探底，全球經濟再次面臨嚴峻考驗。

在這種時刻，推動國內大循環，進一步拉動內需比以往任何時候都變得更重要了。從政府間分工看，地方政府承擔著大量的公共服務供給責任，而地方公共服務水平不僅是民生的重要內容，也是營商環境的重要決定因素。難以想象一個連公共衛生安全都無法保障的城市會對人口和資本具有吸引力。因此，推進基本公共服務均等化是發展地方經濟的重要舉措。

同時，提高基本公共服務均等化水平，使得民生福祉達到新水平，不僅可以讓老百姓敢花錢，還可以創造新供給，拉動新需求，推動人員流動，促進國內大循環發展。

二、發展地方經濟需要提高公共服務均等化水平

十九大對我國社會主要矛盾做出了新的判斷：從人民日益增長的物質文化需求與落后的社會生產之間的矛盾，轉變為“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。誠然，縱向比，人們的生活水平都提高了，然而橫向比，差距可能更大了，不平衡不充分的新挑戰使得人們的幸福感和獲得感難以隨著經濟增長而同步提高。

2020年初以來的新冠疫情和防控暴露了諸多不平衡不充分，比如，武漢的醫療力量沒有想象中那么豐富，至少和一個千萬人口的中心都市不是很匹配。更是讓人們感慨，湖北除武漢之外的市州，醫療力量居然這么薄弱。至于廣大農村地區，人們對那里的各種“硬核”防控措施印象深刻，甚至感到不可理解。

為什么會出現這些現象呢？主要是因為，近年來，雖然醫療衛生服務總體水平在不斷提高，但醫療衛生資源在區域間和城鄉間分配的不平衡不充分依然存在，難以滿足民眾對美好生活的需要。例如，據《2019中國衛生健康統計年鑒》、《2019湖北統計年鑒》的數據，截至2018年底，全國每百萬人擁有三甲醫院1.03家，武漢是2.44家，高于上海；而湖北省其他市州每百萬人擁有的三甲醫院只有0.89家，居然低于全國水平。而疫情恰恰首先在武漢爆發，靠湖北本省力量難以防控，需要全國馳援武漢和湖北。

城鄉之間同樣如此，醫療衛生資源集中在大城市和大醫院，而農村資源相對缺乏。這種差距既體現在醫療機構、器械藥品的數量上，也表現在醫療人員和技術水平上。

據《2019中國統計年鑒》，截至2018年底，在“每千人醫療衛生機構床位數”指標中，全國平均值為6.03，城市均值為8.7，農村均值為4.56，城市地區為農村地區的1.91倍；在“每千人衛生技術人員數”指標中，全國平均為6.83人，城市均值為10.91，農村均值為4.63，城市地區為農村地區的2.36倍；在“注冊護士”指標中，全國平均為2.94人，城市均值為5.08，農村均值為1.8，城市為農村的2.95倍。

看到這些數據，人們就再也不會覺得農村地區的“硬核”防疫措施可笑了，這背后折射出了城鄉發展的不平衡和不充分。

這種新挑戰將對地方政府行為產生新的激勵。在分權化的財政體制框架下，中央和地方政府都已成為具有獨立利益的行為主體，因此，置身于政府間財政關系中的各級政府也都遵循著利益這一社會現象的特殊規律。

各級政府都是趨利避害的利益主體，都在追求自身利益最大化，但各級政府又不是可以恣意妄為的利維坦。因為它們都面臨利益形式的主觀性和內容的客觀性這一對矛盾的約束。也就是說，各級政府為了各自的利益目標，都會調動各種資源，采取各種策略，為實現利益最大化而競爭。但各級政府的行為并不是不受任何約束的，其競爭行為也并非無章可循，行為的邊界與底線就是保證其根本目標的實現。對中央政府而言，就是要長治久安；對地方政府而言，只有致力于繁榮地方經濟，維護地方穩定，才能完成中央政府設定的各項考核指標，地方官員也才能實現個人的升遷。

因此，地方政府必然會隨著競爭環境的變化，而不斷調整優化競爭手段。當前，隨著人口結構的改變和人員流動便利度的提高，人口尤具有較高人力資本的適齡人口也和資本一樣，成為各地方政府競相爭取的稀缺資源，各地頻頻出現的“搶人”大戰、“引智”比拼就是例證。各地政府為了促進地方經濟發展，越來越重視吸引人口和資本流入，就是在新競爭環境下的典型行為。

這時，公共服務水平成為吸引人口和資本流入的重要驅動因素。不平衡不充分的新挑戰暴露了各地的公共服務差距，未來各地政府為吸引更多人口和資本流入，將會更加重視公共服務的投入，新一輪基本公共服務均等化建設值得期待。

三、豐富基本公共服務內涵，滿足居民消費新需求

要拉動內需，就要找準制約居民消費的痛點和難點。其中，公共服務供給不足，導致相關服務需求擠占居民可支配收入就是一個重要方面。

以經濟發達的蘇州市吳中區為例，統計數據顯示，該區2019年城鎮居民人均可支配收入70573.2元，同比增長8.2%（同期，全國城鎮居民人均可支配收入42359元，增長7.9%），增速比上年同期加快0.4個百分點。城鎮居民人均生活消費支出為39836.5元，同比增長6.0%。支出的增速低于收入的增速。

具體來看從八大類消費組成，按照同比增長率排序如下：教育文化娛樂消費6118.9元，同比增長10.7%；居住消費10249.9元，同比增長8.6%；醫療保健消費1477.9元，同比增長7.7%；人均食品煙酒消費10445.1元，同比增長4.5%；其他用品和服務消費940.2元，同比增長5.1%；生活用品及服務消費1442.1元，同比增長4.0%；交通通訊消費7110.8元，同比增長2.1%；衣著消費2051.6元，同比增長1.8%。

可見，如今人們已不再滿足于一般商品需求，而是追求更多服務需求。然而，增速位居前三位的分別是教育文化娛樂消費、居住消費和醫療保健消費，說明基本公共服務供給尚未滿足居民需求，導致這些服務類需求占據了居民可支配收入。蘇州屬于經濟高度發達地區尚且如此，其他欠發達地區的情況可想而知。

我們還要看到，基本公共服務均等化的實現是一個分層次、分階段的動態過程，這一特征同時體現在內容和標準兩方面。

首先，基本公共服務均等化的內容將隨著經濟社會發展和人們對公平的認識而不斷變化。

比如，基礎教育并非一出現就是義務教育，而是隨著經濟社會的發展，人們越來越認識到基礎教育對提高人力資本、促進社會進步的重要性。于是，基礎教育就被納入基本公共服務均等化范疇，并以法律形式規定為義務教育，成為一種制度性公共產品。

再如，新冠疫情期間，學校被迫改變傳統授課方式，實施網上授課，但因有些偏遠地區的孩子無網可用，有些貧困家庭還沒有安裝寬帶，手機流量也有限，互聯網時代的“數字鴻溝”問題于是暴露在公眾面前。這顯示，在5G即將到來的時代，上網幾乎成為人們日常生活的必需品了，享有網絡服務就應該納入基本公共服務范疇。從長期看，基本公共服務均等化的覆蓋范圍是逐漸擴展的。

其次，基本公共服務均等化的標準呈逐漸提高的趨勢。

隨著經濟社會的不斷發展，社會公眾對基本公共服務需求也在不斷提高，同時，政府財力也在不斷增強，為政府提供更高標準的基本公共服務奠定了堅實的物質基礎和民意基礎。比如各地實施的最低工資標準，依當地經濟發展實情和民眾需要，每兩年或三年調整一次，一般是不斷上浮的。政府提供的基本公共服務若將民眾的上網需求考慮在內，同時也意味著服務標準的提高。

當前，人們對公共服務的要求不斷豐富，這就要求各地政府不斷完善提高公共服務均等化水平。未來，地方政府間的競爭也將有助于提高各地的基本公共服務均等化水平，將民生福祉提升到新水平，進一步釋放內需潛力，推動內循環發展。

未來，地方政府間的競爭將呈現新的形態。從競爭內容看，將更重視新型公共基礎設施建設。可以預見，圍繞科技、節能環保和醫療衛生方面的“藍色”、“綠色”和“白色”三大板塊新型公共基礎設施將成為公共投資的重點領域，這不僅能夠從整體上提升經濟運行效率，還有助于補齊社會和民生發展領域的短板。

從競爭手段看，在減稅讓費的政策背景下，公共支出的競爭將成為主要選項。可以預見，未來地方政府將通過公共支出競爭改善當地公共支出，提高公共供給水平；通過公共融資競爭獲得更多的財政收入；通過招商引資競爭吸引更多資本，發展地方經濟，增加當地稅基。這三種財政競爭方式之間并沒有絕對的區別，只是競爭目標不同。

在新競爭環境下，提供更具吸引力的公共產品-減稅手段的組合，以吸引生產要素，發展地方經濟，擴大當地稅基，使地方政府獲得更多的財政收入以更好地滿足當地公共需求，是地方政府的競爭之道，也將在客觀上促進內循環的發展。