CNAS：美國如何使用脅迫性經濟治國方略？

2020-12-28 18:41

來源：澎湃新聞·澎湃號·湃客

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新美國安全中心“美國脅迫性經濟治國方略的未來”任務工作組（CNAS Task Force on the Future of U.S. Coercive Economic Statecraft）近日發布報告稱，美國將繼續大量使用脅迫性經濟工具，包括關稅、制裁、貿易管制和投資限制等，但下屆政府和國會的政策制定者至少應該花同樣多的精力關注積極的經濟工具，包括國內經濟復興、國際金融和發展激勵措施以及積極的貿易措施等。

報告摘要如下：

過去十年，美國脅迫性經濟工具呈爆炸式增長。在小布什和奧巴馬時期，脅迫性經濟工具的創新主要（盡管不完全）集中在制裁領域。在特朗普政府的領導下，美國不僅繼續擴大制裁的使用范圍，還更新和加強了其他脅迫性經濟工具，包括出臺新的出口管制措施、限制外國投資、征收關稅、禁用外國應用程序以及采取其他進口限制措施。

當前美國主要使用的脅迫性經濟工具

·關稅。特朗普時期，美國出于貿易和國家安全目的使用關稅的次數已飆升至數十年未見的水平。目前，美國對中國輸美商品平均征收19%的關稅，較特朗普上任前增加了16%。特朗普政府以國家安全為由對自多數國家進口的鋼和鋁產品加征關稅，美商務部還調查了汽車、鈾、海綿鈦、移動式起重機以及其他產品的進口是否會損害美國國家安全。

·制裁。在過去十年中，特別是最近幾年，美國穩步加大了對制裁的使用。除了為限制美國與目標公司和國家開展貿易而施加制裁之外，美國還大力加強了次級制裁，即為限制同與美國個人或公司沒有關聯的外國公司進行貿易而施加制裁，這些制裁在盟國中引起了極大的爭議。此外，最近采取的擴大美國初級制裁范圍的舉措，意味著即使是初級制裁也獲得了更大的治外法權。

·出口管制。自冷戰初期以來，美國一直利用出口管制來限制對手獲得軍事技術和軍民兩用物品。在過去幾年里，出口管制成為華盛頓首選的政策工具。美國的出口管制既針對跨國公司，也針對各類產品和技術的貿易。此外，美國國家安全委員會已明確表示，人工智能等技術被視為戰略性技術，應限制出口。

·其他進口限制。過去幾年，出于國家安全考慮，美國開始實施有針對性的進口限制。特朗普政府禁止在美國使用中國華為和中興的設備，并宣布了一些措施，使美商務部能夠限制一系列信息和通信技術產品和服務的進口或使用。新冠疫情引發了兩黨對美國供應鏈安全的擔憂，因此，政策制定者正考慮進一步限制某些產品的進口，以促進回流并提高供應鏈的安全性。

·對入境投資的審查。2018年，美國國會通過法案大幅擴大了美國外國投資委員會（CFIUS）的權限，賦予其更大的權力來審查少數股權投資，并擴大了需審查的投資類型的范圍。CFIUS不僅在審查潛在投資方面變得更加強勢，還大幅擴大了工作范圍，對此前未提交委員會但已經完成的投資進行審查，在許多公開案例中要求撤資或采取其他緩解措施。

使用脅迫性經濟治國方略的發展趨勢

美國越來越多地使用脅迫性經濟治國方略反映了一系列因素。首先，美國面臨的國際挑戰增多。與此同時，脅迫性經濟手段的擴大使用也反映了對這些措施的效用和效力的理解正在改變。這些措施的相對成功促成了一種廣泛的兩黨共識，即脅迫性經濟治國方略是一種有吸引力和有效的政策工具，而這反過來又促進了這些工具的使用。

外交對實施脅迫性經濟措施至關重要，但也需要領導人做出艱難的選擇。美國脅迫性經濟措施長期以來造成了與盟國的緊張關系，但這并沒有阻止它們在其他與美國有共同政策目標的領域進行合作。俄羅斯等國近年來的行動讓許多美國的伙伴和盟友更愿意與美國一起采取遏制措施。在某些情況下，如果無法拉攏盟友，美國可能需要做出艱難的選擇，單方面采取行動。

闡明政策目標具有挑戰性，但至關重要。傳達脅迫性經濟措施的明確目標極為重要，能使決策者能夠將脅迫性經濟措施用作有效的外交談判籌碼，要求目標實體改變特定行為，還能更好地使利益相關者（如商界）遵從脅迫性經濟措施。

但現實情況是，目標實體往往從事一系列惡意活動，而華盛頓的政策和政治動態導致其很難為個別脅迫性經濟措施設定明確的目標。未來的美國政策制定者可能會發現，為美國的脅迫性經濟措施設定明確的目標說起來容易做起來難，而且可能不得不為此投入大量政治資本。當脅迫性經濟措施確實能達到多重目的時，政策制定者應該闡明預期以及取消部分或全部措施的條件。

脅迫性經濟措施的代價正在上升。隨著美國越來越多地使用脅迫性經濟措施，并將重點放在更大的金融實體和經濟體身上，為之付出的代價已經上升。據估計，特朗普政府自2017年以來征收的關稅每年約造成600億美元的損失。在美國對華為實施限制措施之前，華為每年從美國公司購買約110億美元的產品，如今該數字變為零。一份針對特朗普鋼鐵關稅的獨立評估指出，每挽救或創造一個就業崗位，美國消費者和企業就要付出90萬美元的代價。

政策制定界面臨的挑戰是，適當地校準預測和衡量脅迫性政策經濟成本的能力，并將這種能力制度化。在美國繼續對俄羅斯和中國等重要經濟目標使用脅迫性經濟措施的情況下，決策者需要尋求政府內部和外部資源，提高其衡量此類措施的潛在成本的能力。

專家們對脅迫性經濟治國方略的有效性意見不一。近年來，美國已經證明其脅迫性經濟工具能夠給目標實體造成巨大打擊。然而，就實現預期的結果而言，使用脅迫性經濟措施的記錄無疑是好壞參半。針對朝鮮、委內瑞拉、敘利亞和俄羅斯的施壓行動尚未說服這些國家向美國做出重大政策讓步。

拒絕向對手或競爭對手提供資源，即使無法說服其改變行為，也會削弱其地位，也可以成為一種強烈的譴責信號，有助于加強規則和阻止惡意活動，還能增強美國的防御。考慮到不斷上升的成本，以及美國經濟脅迫可能導致與盟國關系緊張，決策者必須清醒地認識到成功的可能性有多大，并定期評估脅迫性經濟措施是否真的實現了他們所宣稱的目標。

中國可能會給美國幾十年來的脅迫性經濟治國方略帶來最復雜的挑戰。中國龐大的經濟規模使美國獲得盟友和伙伴的合作變得更加重要，但也涉及了更多經濟利害關系。中國是世界上最大的一些銀行和公司的所在地，是美國公司的重要供應國和市場，因此對中國采取脅迫性經濟措施的附帶成本有可能是巨大的。對美國的盟友和伙伴（尤其是亞洲的盟友和伙伴）來說，中國甚至更為重要。從長遠來看，相較于美國經濟脅迫的其他目標，中國可能更有能力降低對美國關鍵籌碼的依賴。在應對氣候變化和未來大流行病等全球性集體威脅的重要多邊努力中，中國也必然會有一席之地。因此，政策制定者需要仔細進行評估。

總之，美國政策制定者顯然將繼續積極使用脅迫性經濟工具。但經驗表明，使用脅迫性經濟工具需要謹慎。如果新一屆政府和國會的政策制定者花至少同樣多的精力關注積極的經濟工具，包括國內經濟復興、國際金融和發展激勵措施以及積極的貿易工具等，將有助于形成一個平衡并有效的經濟工具包。