徐建平（章靜繪）

在中國兩千余年的行政區劃變遷過程中，邊界的變遷尤難確定。傳統文獻以“四至八道”描述幅員，而沒有精確的邊界線的概念，伴隨近代行政區域邊界管理由傳統向現代的轉型，發生了大量界限糾紛事件，如何解決邊界糾紛，如何劃定爭議地區的邊界就成為一個重要議題。近期，復旦大學出版社出版了《中國近現代行政區域劃界研究》，著者徐建平是復旦大學歷史地理研究中心副教授，讀書期間他跟隨導師周振鶴先生從事中國近現代政治地理學研究，博士論文以民國時代的安徽省為例討論政治地理視角下的省界變遷，這本新著專注于政區邊界研究，是其后續研究之展開，分析、討論了不同地域、不同層級的政區邊界法定化的過程。行政區劃的調整古有之，今亦有之，這一議題既有學術意義，也頗具現實意義。地理形勝、歷史沿革以及身處糾紛中的“人”其背后的政治、經濟、文化因素如何在區域調整過程中起作用，也充滿了解釋的復雜性。近期，《上海書評》對徐建平的訪談即圍繞這些問題展開。

《中國近現代行政區域劃界研究》，復旦大學出版社2020年10月出版

周振鶴先生將中國歷代行政區劃原則總結為“山川形便、犬牙交錯”，這八個字是不少非歷史專業讀者也廣泛知曉的，而在近現代區域調整中，像民國的《省市縣勘界條例》就指出固有區域太不整齊要重新勘議界線，那是不是說，“犬牙交錯”不適用于現代行政區劃，那么，我們現在地圖上可見的“犬牙交錯”局面是怎么保留下來的？

徐建平：周振鶴先生指出：“政區本來就是為著中央集權制國家行政管理的需要而設置，其劃界當然要以對集權統治有利為原則；但在另一方面，農業經濟的發展又是維持政權的基礎，政區邊界的劃定也要注意使政區與地理環境相一致。在這兩種思想指導下，就出現了犬牙相入和山川形便兩條相互對立的劃界原則。在中國歷史上，這兩條原則是同時并用的，但越到后來，犬牙交錯的原則越占上風，這一點反映了中央對地方控制愈來愈緊，中央集權程度愈來愈加強的客觀事實。”周先生這是從宏觀角度對整個歷史時期的中央對地方行政區域劃分原則的高度總結，這是從中央政府的視角，是一種國家治理的手段，體現了中央治理地方的主觀能動性。最明顯的莫過于元代行省的劃分，無視歷來與劃界密切相關的幾條最重要的山川邊界——秦嶺、淮河、南嶺、太行山的存在，使得任何一個行省都不能成為完整的形勝之區。這是從預防地方割據的角度來考慮的。再比如清代江南省分為安徽和江蘇，兩省區域同時跨越了淮河、長江兩大天然界限，這更多地是基于經濟發展的考慮。

然而到了民國時期，國民政府制定《省市縣勘界條例》，要對犬牙交錯的區域進行整理，重新劃分界線。這里的犬牙交錯實際上是從微觀角度來說的，更多的是基于縣與縣之間的爭議邊界。這些邊界大多是在區域開發的過程中自然形成的，尤其是政區交界地帶的山間盆地或者湖泊，政府力量鞭長莫及，相鄰政區的民眾逐漸開發，導致插花相間。傳統時代實行屬人主義的管理方式，政府更重視戶口的管理，因此，模糊的邊界地帶，只要戶口歸屬明確，即可完成基本的治理任務（賦稅、治安）。到了近代，政府的治理模式由屬人主義逐漸向屬地主義轉變，其前提便是明確管轄的區域范圍，如此一來，模糊的邊界與近代化的治理方式之間的矛盾越來越明顯。也就是說傳統的習慣線在近代難以維系，很多變成了爭議線，需要政府的介入，將習慣線和爭議線轉變為法制線。這才是民國時期行政區域邊界糾紛層出不窮的原因所在?！妒∈锌h勘界條例》以及與之配套的《縣行政區域整理辦法大綱》的出臺正是為了應對這一狀況。

國民政府時期雖極力推動省市縣勘界，然囿于形勢，該項任務實際收效有限，絕大部分的行政區域邊界還是沿用傳統習慣線，存留到了中華人民共和國。一直到上世紀九十年代，全國范圍內開展省縣二級勘界，協商解決爭議線、確認習慣線，基本完成了省縣二級行政區域邊界線的法制化。因此，現在我們地圖上可見的“犬牙交錯”的政區邊界，基本都是延續了傳統習慣線，而這個習慣線因為相鄰各方都認可，并無爭議，也就無需再做變更。

近代區域劃界即是確立從“界限”到“界線”的轉變。先請您介紹一下這兩個概念在行政區劃上的不同含義。

徐建平：邊界的概念是隨著行政區劃的產生而出現的。在分封制時代，封國呈點狀分布，各國之間存在大塊無主的土地，并無明確的邊界。春秋戰國之際，城邦國家已轉化為領土國家，邊境概念完全形成。與此同步，郡縣之間的邊界也已生成。邊界的概念是越到后來越明確，在人口密集、開發成熟的區域，我們今天觀念中的邊界線已基本成型。但在人口稀少和開發未成熟的區域，則政區之間的邊界并不十分清晰，甚至到近現代依然維持在邊界地帶的形態（frontier）。而界線（border）則不然，行政區之間呈現幾何線條型的界線是到了很晚近的時期，這是從總體上講的，實際上從春秋戰國起就有部分政區邊界已明確為幾何線條，只不過是并不普遍而已。行政區域邊界由“界限”向“界線”的轉變開始于南京國民政府的省市縣勘界運動，但是直到上世紀九十年代末才真正完成。

那么，一個具體的問題：譚先生主編的《中國歷史地圖集》，以及后來復旦大學史地所所建設的中國歷史地理信息系統（CHGIS）對傳統時代區域劃分的“模糊線”是如何處理的？

徐建平：行政區域的范圍由一條封閉的界線所限定，在今人看來這是再自然不過的事情。然而從歷史發展的角度看，行政區劃的界線并非從來就很清晰。我們看到傳世文獻中對某個政區的幅員的描述往往使用“四至八道”的方式，而非今天的細致的邊界走向。因為在絕大部分歷史時期以及絕大部分地域，政區之間的邊界并沒有精確到幾何線條的需求?！吨袊鴼v史地圖集》由于比例尺較?。ㄗ畲蟛贿^二三百萬分之一），因此，所繪制的疆界只表示一個大致的走向，并非精確的分界。也正因為比例尺過小，所以政區之間的模糊地帶絕大多數情況也就無法在圖上顯示。

CHGIS是以國家測繪局公布的ArcChina（1990年的基礎地理數據）作為底圖，根據資料逐年上溯（逆推法），即如有明確的歷史資料記載，則根據資料并配合其他輔助手段修改，將修改后的數據作為新的疆界數據；若歷史資料無明確記載有變動，則默認為疆界未發生變動，沿用ArcChina的數據。由于ArcChina數據的比例尺為百萬分之一，因此連帶著也限定了CHGIS數據的顯示比例尺。也就是說，CHGIS數據在應用的時候一定要注意其比例尺。在百萬分之一的比例尺之下，政區之間的模糊地帶除非是大于鄉鎮一級，如果是村落級別的，在地圖上也不會有明顯變化。因為CHGIS是矢量數據，理論上可以無限放大，這樣一來當將CHGIS數據與今天的基礎地理數據相疊加，并且顯示的比例尺超過百萬分之一時，在精度上就會出現問題。但這個問題不是CHGIS數據造成的，而是選擇了錯誤的比例尺所造成的。

如山、河、湖泊這些天然邊界或區隔，從模糊界限到確立一個清晰的界線，這樣的訴求見于何時？您的研究主要關注民國時期，但這種情形是不是在民國之前就有呢？

徐建平：當相鄰政區之間的民眾利益無沖突時，山河湖泊作為天然區隔，甚至是相鄰政區之間的公共資源而存在。但是利益訴求越來越尖銳時，則這一模糊地帶的歸屬也會越來越清晰。這樣的訴求其實貫穿了整個歷史時期。即使原始的部落時代，勢力范圍也有可能直接接壤而成為一條清晰的線條。只不過隨著時代的演進，這樣的模糊地帶越來越少，但似乎也不會完全消失。2015年底鬧得沸沸揚揚的內蒙古額濟納旗邊檢站的“遇襲”事件，就是因為甘肅和內蒙古之間還有一段未定界線造成的。

微山縣地圖。1953年，為統一管理微山湖，政府設立微山縣。

山河湖泊的糾紛根本在于資源，這種爭奪或是隨著法定線而產生的新問題并不會因界線的確立而就不存在了。那么，如何思考這中間劃界或是區域的選擇？

徐建平：行政區域界線是毗鄰行政區域管轄權的分界線，體現了地方政府的行政管理權限。自然資源權屬是指國家、集體和個人對自然資源的所有權和使用權。兩者可以一致，也可以不一致。行政區域界線爭端的背后必定存在著自然資源權屬的歸屬爭議，單純的行政區域界線爭端是不存在的。因此，當代勘界的目標之一是使邊界線與自然權屬相一致。無法一致的，必須在劃定邊界線的同時，明確跨越邊界線的自然資源的權屬。當然在勘界的過程中也會出現爭持不下的情況，這就有所謂的“權宜畫法”，即對有爭議的邊界線在地圖上暫時采取的畫法。由于邊界爭議長期存在，有關省、自治區、直轄市人民政府標繪的毗鄰行政區域界線在爭議地段畫法不一致，出入較大，短期內又難以統一。為不影響地圖的出版，爭議地段暫時采用習慣畫法和實測界線畫法，并經國務院批準。地圖上的權宜畫法不作為解決行政區域邊界爭議的依據。

您在書中有說，傳統政區界限絕大多數情況下是由于大量插花地的存在導致管轄不清，想先請您就插花地、飛地、犬牙之地這一組相似概念做個區分和說明。

徐建平：飛地，從字面上看可以解釋為“飛來之地”或“飛去之地”。既然用飛這個詞，表明這塊土地是游離的，而其母體在哪里和它現在所處的位置就是飛地的兩個核心要素。牛津地理學詞典將飛地區分為內飛地和外飛地，內飛地是指某國家國境內有塊地區的主權屬于別的國家，則該地區是這個國家的內飛地，同時也是握有主權的國家的外飛地。外飛地則是指某國家擁有一塊與本國分離開來的領土，該領土被其他國家包圍，則該領土成為某國的外飛地。內飛地與外飛地雖然是相對的名詞，但卻不見得是可以互換的關系。如果與母國分離的孤立飛地是夾在兩個以上的國家的邊境之間，那么它雖然是個外飛地，但卻不是任何國家的內飛地。還有一種不太典型的飛地，即雖然其陸上邊境被另一個國家包圍，但其一面或多面瀕海，可以通過海路與本國聯系，如美國的阿拉斯加，雖然陸地一面被加拿大隔斷，但是可以通過海路與本土相連。

我國的《地理學詞典》對飛地的解釋說：“（1）屬于某一行政區管轄，但不與本區毗連的土地；（2）屬于某人所有，但與其成片的土地相分離而坐落于他人土地界線以內的零星土地；（3）某國的一塊土地，在另一國國土之中者；（4）土地的實際坐落，同土地證書上所載坐落不一致的土地。地理學上的飛地，常指因歷史原因，資源分布與開發，城市經濟發展與人口疏散等需要，在行政區以外，但屬行政區管轄并與之有經濟等方面密切聯系的土地，如屬于上海市在江蘇、安徽等地的農場、工廠、礦山等?！睂w地的類型做了歸納和區分。但在現實中，飛地一般具有廣義和狹義的區分。狹義的飛地是特指一國位于其他國家境內，或被其他國家領土所隔開而不與本國主體相毗鄰的一部分領土。這個意義上的飛地主要是在國際和國家領土結構層面上而言的，有的學者將其稱之為飛地領土。廣義的飛地則除了上述國際間的飛地外，還包括國內飛地，如省際飛地、市際飛地、縣域間的飛地，以民族、文化等要素劃分而出現的飛地，因經濟資源分布和分配等因素造成的礦區、農場、林區等飛地，有的學者將其歸納為飛地行政區。

明確了現代中西方對于飛地的定義之后，我們來看飛地與插花地的關系。曾在貴州多地擔任知府，后轉任湖北巡撫的晚清名臣胡林翼，針對貴州的插花地情形，總結為三種類型：一為華離之地, 一為犬牙之地, 一為甌脫之地。華離之地者，“如府廳州縣治所在此, 而所轄壤土乃隔越他界，或百里而遙，或數百里之外”；犬牙之地者，“如二壤本屬一邑，中間為他境參錯，僅有一線相連”；甌脫之地者，“如一線之地插入他境，既斷而復續，已續而又絕，綿綿延延至百十里之遙”。胡林翼所說的“華離之地”實際就是通常所說的飛地?！叭乐亍迸c“甌脫之地”則密不可分，有犬牙之地必有甌脫之地，有甌脫之地則必有犬牙之地。二者實際為一個問題的兩個方面，可以統一為一種類型。民國時期國民政府在整理縣行政區域時對于插花地和飛地也有一個定義：插花地是指屬于甲縣之地并不因天然界線而伸入于乙縣境內致使兩縣間界域呈為穿插不整形狀，其伸入之地段因形勢狹長遂致三面均與乙縣轄境毗連，此種地段如在兩部分以上即構成所謂犬牙交錯之地。飛地是指屬于甲縣管轄之地而在乙縣境內，其四面均屬乙縣境界，獨該地屬于甲縣。此外還有一類嵌地，與插花地略似，其區別處則插花地形勢狹長，嵌地則整段或零段嵌入他縣境內即形勢過于曲折或畸零不整之地，又嵌地多因江河境域變遷造成，例如甲縣境域完全，在河之南岸，乃有屬地在河之北岸者，其三面均為乙縣管轄地。   

近年來貴州師大的楊斌教授致力于插花地研究，為了避免因插花地、飛地、犬牙之地等概念造成混亂，他認為應當用插花地的概念將三者統一起來，飛地和犬牙之地是插花地的兩種基本類型。盡管從不同的角度還可以將插花地分為不同的類型，如根據政區層級的不同，可以將插花地劃分為國家之間的插花地、一級政區之間的插花地、二級政區之間的插花地、三級政區之間的插花地等；根據插花地成因的不同，可以將插花地劃分為歷史插花地、經濟插花地、政治插花地、民族插花地等。但就插花地的基本形狀看，無論哪一種類型的插花地，都無外乎飛地和犬牙之地兩種。

插花地的產生和后來的清理撥正都有很復雜的因素在起作用，不同的個案情形也不同。是否能請您就成功清理撥正和未成功清理撥正的個案來具體談談？

徐建平：我們先以潼關的案例來說明插花地成功清理撥正的情況。明洪武七年（1374）置潼關守御千戶所，九年升為潼關衛，二十五年“詔天下衛所軍以十之七屯田”，并且“邊地，三分守城，七分屯種。內地，二分守城，八分屯種”。潼關衛的屯田“原屯一百九，錯落靈寶、閿鄉、臨潼、渭南、華州、華陰、大荔、朝邑、郃陽、澄城各州縣”。清雍正二年（1724），裁潼關衛，其所有坐落各縣的屯田各歸所在縣。雍正五年（1727），因川陜總督岳鐘琪之請設置潼關縣。潼關正式成為一級行政區劃，原潼關衛屯地即為其管轄區域。乾隆十三年（1748），裁撤潼關縣改設潼關廳。為了改變之前屯田四散分布所帶來的不便，新設置的潼關縣以原坐落于閿鄉、華陰兩縣境內的屯田作為屬地?！爸蝺染惩榴阊赝托l舊制，畸零錯落，若梭若織，若泐若繡，若魚鱗若犬牙，分布閿鄉、華陰間，不可以廣袤道里計?！薄P縣的管轄范圍與華陰、閿鄉兩縣犬牙交錯，事實上沒有一個完整的封閉區域或者說邊界。南京國民政府在全國推行縣行政區域整理，潼關與相鄰的閿鄉、華陰兩縣之間犬牙交錯，自然是陜豫兩省勘界的重點。由于牽涉省界，潼關縣域的完全劃定前后經歷了五年，最終使得幅員形態特殊的潼關縣通過轄地互換的形式，將縣界整合為常規的閉合形態。在潼關縣插花地是肇因于明代衛所軍屯，而在民國時期調整的過程中，牽涉到中央、省、區、縣各級政府，以及官員、士紳和民眾等各色人等，雖然牽涉面廣，但最終還是順利解決了插花地問題。

至于未成功清理撥正的案例，我們可以來看皖浙荊州上塘兩個區域的劃分。荊州和上塘本來是皖浙山區相鄰的兩個小盆地，歷史上一直處于皖浙績溪和昌化兩縣管轄的邊界地帶。來自兩省的民眾逐步開發了這兩個區域。到了民國時期，皖浙勘分省界，這一插花地帶的歸屬便產生了爭議。經中央調解，皖浙雙方達成協議，荊州歸績溪，上塘歸昌化。政府層面雖已達成協議，但基層的士紳和民眾不一定認可。荊州區域先是發生了“復界運動”，要求歸屬績溪；后來又興起了“返昌運動”，要求返回昌化。上塘區域則是在浙江省接收的過程中，遭到部分村落民眾的抵制。從最終的結果來看，荊州區域全部劃歸了績溪，而上塘區域則有部分村落仍然留在績溪，導致最終的省界依然犬牙交錯。  

1929年績昌兩縣關于荊州、績溪田分界示意圖

1931年5月內政部劃分績昌省界

對小尺度下劃界是怎么劃的、區域如何調整，個人最早有點體會的是張偉然老師關于“南灣事件”的研究，從中意識到“人”的作用。而您的研究已涉及了很多不同類型的個案，比如山、湖的界線劃分，比如邊疆游牧地區的區域劃界，比如改隸，比如省市分權；牽涉的區域等級也有縣、省、市，還有國界。不同層級區域劃界背后的“為什么”是很復雜的，有“大局”有“下情”，您怎么看其中“人”的作用？

徐建平：周振鶴先生曾指出，行政區劃是國家行政管理的產物，由法律形式予以確認，有最明確的邊界與確定的形狀；自然區域是地理學家對自然環境進行的科學性的區劃，不同的科學家與不同的地理觀點，形成互有差異的自然區劃方案；文化區域則是相對較不確定的概念，一般由文化因素的綜合來確定，具有感知的性質，主要是人文地理學者研究的對象。形成文化區域是社會的力量，劃定行政區劃是國家的行政權力，而自然地理區域的劃分則受到自然規律所支配。因此文化區域與行政區劃以及自然地理區域的關系，事實上體現了社會、國家與環境之間的關系。

然而，不管是政治、經濟、文化還是自然的區域劃分，都是由“人”來完成的。以往的政區地理研究，力求復原政區面貌，即追求“是什么”，這當然是受限于史料以及研究視角。研究近現代的政區調整，如果還停留在“是什么”的階段，明顯已無法滿足需求。近現代的政區調整更應該追求過程研究，探尋“為什么”。其中最重要的一點，就是要揭示“人”的作用，或者“人”如何來面對與自己切身利益密切相關的邊界的調整。這里的“人”，可以是各級政府官員，也可以是地方士紳以及普通民眾。行政區劃的調整牽涉各階層“人”的具體利益，他們必然有自己的利益訴求。

例如，在南京特別市與江寧縣的劃界案例中，江寧縣長通過地方士紳操控民意，發動民眾集會游行，影響江寧撤縣事件的決策。通過這一案例，讓我們看到了政區調整背后不同階層的“人”，因為各自的利益而相互博弈。例如，江寧縣長周浩肯定希望繼續做他的縣長，他是極力反對撤縣的，但他國家公職人員的身份，使得他無法公開表達訴求。于是他通過地方士紳，許諾以縣政府里的職位，讓他們去發動基層民眾集會抗議撤縣。而對于普通民眾來說，則是擔心納入市區之后會承擔增加稅收的義務而享受不到城市化的好處。所以，從表面上看，中央因為“民意”的激烈反對而取消了撤縣，然而看似“民主”的過程，實際上最終的決定因素還是政治，“民意”只是地方政府和地方士紳手中用來對抗更上一級政府甚至中央的一個工具。在這一點上中央和地方其實存在某種程度的默契，于是從地方到中央，便在這樣一種利益的動態平衡中完成邊界的調整。這樣的過程研究，突破了以往政區研究的范式，為建構中國歷史政治地理理論提供了實證研究。