從近期的全國私營企業調查反饋來看，除少部分企業主認為稅費總成本下降明顯外，25.58%的企業認為稅費負擔有所降低，認為有所上漲的企業為22.83%，認為沒有變化的占37.55%。換而言之，超過60%的私營企業認為稅費成本沒有顯著降低。為何收費制度不斷公開透明，而市場經濟主體“費感”并沒有實質下降？

涉企收費政策的制度背景

自分稅制改革以來，在財政收入分配體制中，中央政府享有完全的征稅權，占有稅收分配的絕對優勢地位，隨著稅收征管權不斷上移，地方財政收支缺口逐漸擴大，尋求其他替代路徑成為地方政府穩定財政收入的重要選擇。由于地方政府缺乏稅收收入的征管權，而幾乎擁有完全的非稅收入征管權，當面臨稅收收入沖擊時，就有動機加強對非稅收入的征管。

為了順利推行稅收征管體制改革，省級政府具有非稅收入征管權，雖然這一制度在“市場維持型的財政聯邦主義”方面發揮了重要貢獻，但是也會對減稅政策的實施效果產生一定的制約作用。

自2016年起，工業和信息化部運行監測協調局開始運轉，負責制定企業減輕負擔的政策制度，承擔全國所有地區的監督檢查工作。

以涉企收費目錄清單制度實施較早的地區為處理組，以實施時間較晚的地區為對照組，考察涉企收費政策的實施效果。發現涉企收費制度從總體上未能顯著降低企業非稅負擔。

可能是因為，第一，降費政策直接影響到地方政府的非稅收入，如果切實降費，很可能損害地方政府財政收入，為了實現財政收入增長目標和政治晉升，地方政府有動機進行“增費”或“明降暗升”，以實現“競爭上游”。

第二，不同地區雖然明確了涉企收費目錄清單制度，但是各地區的降費意愿和降費力度存在較大差距，甚至只是將收費科目透明度提高，并未實質減少收費科目，進而導致總體效果欠佳。

第三，企業非稅負擔除了有省級項目外，還有大量的中央、地級市、縣（區）、鎮（街道）等不同層級政府的收費。從樣本考察期來看，省級以下的目錄清單制度尚不完善，絕大多數省級以下政府未明確或尚未出臺涉企收費目錄清單制度，導致降費效果與降費目標之間存在較大差距。

第四，以“營改增”為核心的結構性減稅政策增加了地方財政壓力，弱化了地方降費意愿，從而未能顯著降低企業非稅負擔。

涉企收費政策在不同降費力度地區的效果差異

評估降費政策對企業非稅負擔的影響，不僅要考慮各地區的政策實施時間差異，還要考慮降費力度的差異。以地區涉企收費科目數量均值作為區分依據，分析后發現，在降費力度高的地區，降費政策顯著降低了企業非稅負擔。而在降費力度低的地區，未發現非稅負擔減輕效應。這一發現證實了地區降費力度對于實現降費效果具有重要作用。隨著2016年以來涉企收費制度的深入推進，尤其是省級以下涉企收費制度趨于規范，涉企收費科目數量降低，將會擴大企業非稅負擔減輕的覆蓋范圍，從而有利于“確保企業減稅降費落實到位”和“切實降低企業稅費成本”。

涉企收費政策在不同政治關聯企業的效果差異

以企業主是否為人大代表、政協委員區分政治關聯企業和非政治關聯企業。發現涉企收費政策實施后，政治關聯企業的非稅負擔有所下降，而非政治關聯企業的非稅負擔沒有顯著變化。進一步分析發現在降費力度高的地區，政治關聯企業的非稅負擔顯著下降；在降費力度低的地區，政治關聯企業也會受到地方政府非稅征管的“保護”，非稅負擔沒有顯著增加。而非政治關聯不論在降費力度高還是低的地區，都處于相對弱勢的地位。

涉企收費政策在不同收入歸屬的效果差異

根據涉企收費目錄清單制度中公布的管理方式和征收機關等信息，確定不同收費科目的收費歸屬，考察涉企收費政策對企業非稅負擔的影響，發現地方國庫涉企收費科目數量比例較高的地區，涉企收費政策能夠顯著降低企業非稅負擔，而在地方國庫涉企收費科目數量比例較低的地區，未發現涉企收費政策的顯著影響。

可能是因為，在減稅降費的政策環境下，既要落實降費任務，又要兼顧減稅對地方財政收入的沖擊，如何配置非稅科目收入歸屬，成為影響企業非稅負擔的重要因素。

我們還發現，中央國庫涉企收費科目數量占比對涉企收費政策效果沒有顯著影響。這說明降費政策有效性來自地方政府降費意愿，只有歸屬于地方政府的收費科目數量較高，才能體現較強的地方降費意愿。這種情形，既能滿足降費要求，又能保障財政收入，從而有利于落實降低企業負擔目標。

減輕企業非稅負擔的對策及展望

第一，深入推進省級以下涉企收費目錄清單制度，完善職能機構監管機制。落實省級涉企收費目錄清單制度對于減輕企業負擔具有重要意義，但是對于省級以下的涉企收費管理，仍缺少制度性約束。涉企收費不僅有省級的，還有地級市、縣、鄉鎮的，名目繁多，征收標準復雜，隱蔽性強，也是企業非稅負擔的重要來源。雖然中央成立了專門的機構加強了對省級涉企收費的監督和管理，但是對于省級以下的涉企收費如何管理，主要由省級政府負責，約束性程度較低，懲罰與激勵機制不明確。因此，建議增加省級以下管理機構設置（工信部運行監測協調局），并加強管理機構的獨立性，以提高降費政策落實力度。

第二，從提高地方降費的積極性角度來看，亟需解決央地財政縱向失衡問題。十九大報告指出，“深化稅收制度改革，健全地方稅體系”。然而，地方稅體系建設較為遲緩，雖然環保稅和水資源稅被納入地方稅，但是二者在稅收結構的地位很弱。增值稅是中國第一大稅種，隨著制造業增值稅稅率由16%下降至13%，以制造業為主的中西部地區的稅收汲取能力很可能受到更大的影響，地方財政壓力上升的風險加劇。因此，在地方稅體系尚未健全時期，可從增值稅分享比例入手，穩定地方財政預期，以緩解降費的現實瓶頸，提高地方降費的積極性。

第三，在加快推進地方稅體系建設的同時，強化非稅收入征管的獨立性。當前涉企收費目錄清單的執行效果與收費歸屬密切相關，要約束地方亂收費、跨級重復收費等行為，必須加強對非稅收入的監管。分稅制改革以來，稅收征管權不斷向中央集中，而非稅收入的征管改革相對滯后。作為地方財政的重要補充，非稅收入征管仍缺乏有效的制衡。因此，可嘗試進行非稅收入征管權限試點改革，強化獨立性，從非稅收入征管制度上約束地方政府行為。

本文以省級涉企收費制度實施為對象，雖然未能觀測到降費政策的顯著效果，但是長期來看，隨著省級以下涉企收費目錄清單制度的逐步推進，降費力度逐步增強，其對于減輕企業負擔的貢獻值得期待。

[本文作者彭飛系合肥工業大學經濟學院副教授，毛德鳳系安徽大學商學院講師，呂鵬系中國社會科學院私營企業主群體研究中心秘書長。本文原題“降費政策有效性評估：來自中國私營企業的證據”，原載《經濟學動態》2020年第8期。由彭飛改寫，具體技術細節請參考原文。]