“企業稅負過高，其實仔細掰開來算細賬，主要是企業的非稅負擔過重”。

企業非稅負擔過重與地方政府非稅收入征管有直接關聯。地方政府是非稅收入的重要主體，占全國非稅收入的比重超過80%。財政部數據顯示，受大規模減稅政策的影響，2019年中國稅收收入增長僅為1%，而非稅收入大幅增長20.2%，非稅收入占稅收收入的比重超過20%。

為何減稅之后，非稅收入大幅增長？企業非稅負擔作為政府非稅收入的重要來源，是否會因為減稅，面臨“增費”的風險？

“營改增”對企業非稅負擔的影響

從中國稅制設計來看，增值稅是中國第一大稅種，也是減稅政策的關鍵抓手，因此，以“營改增”作為減稅的切入點，分析這一重大稅制轉換對企業非稅負擔的影響，對于全面評估減稅降費效果具有重要意義。

結果發現，“營改增”之后，隨著稅收征管權的上移，地方稅收收入受到不同程度的沖擊，企業非稅負擔明顯增加了。進一步研究發現，財政壓力和非稅征管力度上升是“營改增”加重企業非稅負擔的重要原因。

“營改增”對不同行業企業非稅負擔的影響

在減稅較多的傳統增值稅行業，非稅負擔增加的可能性較大，體現了“按下葫蘆浮起瓢”的蹺蹺板效應。

而新增的增值稅行業，沒有發現“營改增”顯著增加企業的非稅負擔，例如，交通運輸業和現代服務業。

可能是因為，減稅越多的行業，以此行業為稅基的城市，地方財政收入沖擊越大。在地方稅體系不健全的環境下，增加非稅收入的動機越強。從改革的成本效應來看，順利推進服務業稅制改革，既是一場經濟改革，又是嚴峻的政治任務。

對地方政府而言，增加試點服務業的非稅負擔，可能會增加改革阻力，抬高改革成本。因此，地方政府在選擇非稅收入征管對象時，可能會對試點的服務業有所顧慮。如果再對這類企業加強非稅征管，可能會面臨更大的稅費壓力。

“營改增”對不同類型企業非稅負擔的影響

政治關聯、大型和成熟的企業能夠較好地利用既有的資源優勢，阻斷“營改增”對企業非稅負擔的不利影響，而非政治關聯、中小型和初創型企業則是非稅負擔效應承載的主體。

可能是因為，中小企業雖然數量眾多，但是與地方政府議價的市場地位較弱，很容易成為尋租的對象。而規模較大的企業，與地方政府打交道的經驗更加成熟，建立政治關聯的能力更強，并且法制隊伍、顧問團隊等方面的投資較多，具有規避非稅收入征管的相對優勢。此外，雖然規模大的企業盈利能力較強，但是這類企業的數量較少，從非稅收入總額上來看，不一定比對中小企業有征收規模優勢。

非稅負擔會抑制企業轉型升級嗎？

企業非稅負擔比重越高，占用企業發展資金越多，“營改增”對企業新增投資、人力資本投資和研發投資的不利影響越大。近年來，穩定地方財政赤字是一個重要議題，也是考核地方官員的重要指標。

如何彌補地方財政缺口，既可能通過增加土地出讓收入來實現，也可能通過加強對企業的非稅收入征管來補充。換言之，應對財政壓力的能力和途徑能夠反映地方官員政治晉升動機。

通常情況下，地方政府加強對企業的非稅收入征管，很可能會擠占企業的稅后利潤，降低私人部門投資，但是并不意味著地方政府會放棄投資在經濟增長中的重要地位。地方政府仍然可以加強非稅收入征管補充財政收入，同時利用擴張的非稅收入增加公共投資，以彌補私人部門投資損失，從而實現財政收入和經濟增長目標。

實現減稅降費目標的對策和展望

其一，加快推進地方稅體系建設，從財力分配上約束地方政府行為。有效約束地方非稅收入擴張，降低企業非稅負擔，一個關鍵問題在于，建立財權與事權相匹配的財政收入制度，降低地方政府對非稅收入的依賴。

其二，切實減輕企業負擔，不僅需要落實減稅政策，還需要加強涉企收費制度建設。當前增值稅改革正朝著“減并稅檔”的目標有序推進，然而減稅所追求的激勵投資、促進分工和優化產業結構等目標，很可能受到非稅負擔的沖擊。為了防止產生“蹺蹺板”效應，還需要推進全面而又嚴格的降費制度設計。

其三，非稅收入制度建設較為滯后，可嘗試逐漸上移省級以下非稅收入征管權限，加強對非稅收入的監管。

其四，提高減稅政策和降費政策的有效性、精準性和協調性，既要規避“眉毛胡子一把抓”，也要規避“按下葫蘆浮起瓢”。對不同行業和不同規模的企業，可采取針對性的減稅降費政策，提高企業減負獲得感。尤其對初創企業和小微企業，可借鑒發達國家的經驗，采用單一征收率的辦法，綜合計征企業稅費。長期來看，隨著地方稅體系的逐步完善，以及涉企收費管理制度建設的深入推進，都會有效約束地方涉企收費行為，弱化非稅收入征管力度。因此，我們相信，企業非稅負擔過重問題終將得到根本性的改善，并且成為釋放企業轉型升級的重要因素。

 [本文作者彭飛系合肥工業大學經濟學院副教授，許文立系安徽大學經濟學院講師，呂鵬系中國社會科學院私營企業主群體研究中心秘書長，吳華清系合肥工業大學經濟學院教授。本文原題“未預期的非稅負擔沖擊：基于“營改增”的研究”，原載《經濟研究》2020年第11期。由彭飛改寫，具體技術細節請參考原文。]