【編者按】

在進入雙循環新發展格局的大背景下，中國正在加快推進更深層次更高水平的改革開放。改善企業營商環境，降低市場運行成本，提高經濟運行效率，促進要素自由流動，是中國提升國際吸引力與競爭力必須修煉的內功。

圍繞上海“卓越的全球城市”發展目標，上海發展戰略研究所聚焦世界上被公認為全球城市的20個國際大都市，立足全球城市的功能作用和實際特點，在2019年已對外發布的全球城市營商環境評價體系基礎上，2020年又對指標進行了修正完善，構建了包含7個一級指標，23個二級指標、41個三級指標的“全球城市營商環境指標體系”。

根據這套指標體系，課題組對包括上海、北京、深圳、香港等城市在內的20個全球城市的營商環境進行了量化評估，通過對標國際最高標準，讓中國城市看到自身優勢和不足，并為如何補短板拉長板提出建設性意見。

立足上海城市發展的戰略目標，如果單純采用世界銀行的指標體系對營商環境進行評估，并不能真正精準化、多維度、全方位推動上海營商環境的提升和優化。為此，上海發展戰略研究所在廣泛調研和征求社會各界意見的基礎上，提出了立足上海實際、緊貼企業訴求、利于精準對標的全球城市營商環境指標體系。 

一、構建全球城市營商環境指標體系的必要性

當前上海要強化全球資源配置、科技創新策源、高端產業引領、開放樞紐門戶等四大功能，不斷增強城市吸引力、創造力、競爭力，成為新發展格局下國內大循環中心節點和國內國際雙循環戰略鏈接城市，并加快向卓越全球城市的目標邁進。立足上海城市發展的戰略目標，如果單純采用世界銀行的指標體系對營商環境進行評估，并不能真正精準化、多維度、全方位推動上海營商環境的提升和優化。主要是由于世界銀行對營商環境的評價范圍較為有限，未將國際高標準市場規則體系、高端生產性服務業支撐、高能級公共服務體系等全球城市營商環境中的特色因素納入評價范圍，難以全面反映跨國公司總部和高能級功能性機構等對營商環境的高標準訴求。因此，有必要構建符合“全球城市”定位需求、契合“四大功能”強化要求、貼合“吸引力、創造力和競爭力”提升訴求的全球城市營商環境指標體系。 

二、立足全球城市營商環境內涵特征構建以七大環境為支撐的指標體系

（一）全球城市營商環境的內涵特征

1、全球城市的核心功能

現代意義上的全球城市是全球經濟系統的中樞或世界城市網絡體系中的組織節點，在全球經濟協調與組織中扮演超越國家界限的關鍵角色的現代化國際大都市。對于占據全球城市體系核心位置和關鍵節點的全球城市而言，其核心功能主要體現在：

一是全球高端資源要素配置功能。全球城市為全球高端要素集聚、組織集聚、人才集聚、產品交易活動集聚區域，在全球經濟體系中居于主導地位，發揮全球化的集聚、整合、輻射、引領功能。

二是全球科技創新策源功能。主要體現為在全球高端創新資源的跨界流動、聚合、交匯中發揮中樞節點功能，成為國際性重大科學發展、原創技術和高新科技產業的創新策源地和創新擴散地。

三是全球投資貿易樞紐功能。有效促進資源要素的自由流動、公平交易和高效增值，成為高能級資源高效匯聚的流通中樞和戰略高地，在全球要素定價權、信息發布權、技術標準權、市場引領度、規則制定權等方面具有核心影響地位。

四是全球文化融匯引領功能。構建既能代表中華文化精髓，又能兼容吸收西方先進文化元素的城市文明新形態，為國內外各種文化形式和資源提供充分展示、融合、創新和交易的平臺，成為世界多元文化匯集交流的重要區域。

五是全球信息網絡樞紐功能。全球城市往往是全球信息網絡樞紐，能夠實現信息資源在安全可信基礎上進行快速流動和無障礙交換，不但具有強大的信息生產、利用和信息輻射能力，而且具有整合和配置全球信息資源要素的強大優勢。

六是全球人才流動集聚功能。集聚和配置全球范圍內引領潮流、掌握資源、具有影響力的人才，成為全球創新人才發展的孵化器、加速器和中轉站，并推動全球創新人才與資本、技術、信息等要素在全球范圍內的有效融合和高效配置。

2、全球城市的功能載體

在所有融入全球城市網絡的城市中，全球城市表現出與其他城市相比較更為廣泛、更為密集的相互作用，成為全球城市網絡中具有舉足輕重地位的戰略節點。實現這一戰略功能的重要途徑之一就是要集聚大量的全球功能性機構。主要包括：一是各類高能級的跨國公司總部及功能性機構。跨國公司依托其業務在全球的布局實現人才、技術、資本、信息等要素在全球城市之間的資源配置。二是實現全球與區域高效交互的樞紐性、管控性平臺。資本、信息、人才、技術等要素流動的效率及支撐要素流動的平臺類主體，對全球城市發展至關重要。

3、全球城市的營商環境特性

基于全球城市核心功能和功能載體對全球城市營商環境的主要訴求，全球城市營商環境具有更顯著特色性、更為高端性的內涵特征。更加強調高成長性、開放化、信用良好的市場發展環境；高端化、門類齊全的產業配套環境；高效便捷、具有全球連通性的基礎設施環境；高效、透明的政務環境；高端化、充裕性的要素供給環境；高度舒適性、優質性的宜居環境；健全完備的法律保障環境。

一是高成長性、開放化、信用良好的市場發展環境。跨國公司和功能性機構等全球城市核心功能載體對全球范圍內的資金、科技、人才、信息等資源的配置需要在高度開放化、市場信用良好且具有一定潛力的市場環境基礎上開展。市場潛力足夠大是企業投資的先決條件。一個城市在全球網絡的層級越高，其經濟規模、發展潛力往往也越大，也越容易成為企業投資的選擇。市場開放和國際參與是企業在各城市和地區開展投資布局的前提條件。高度市場化的準入前國民待遇和準入后國民待遇是全球城市核心功能載體順利開展及拓展全球業務的市場保障。獲取信貸的便利度是引留企業的關鍵所在。跨國公司往往更希望在獲取信貸便利的全球城市開展商業活動以確保經濟行為的可持續性。

二是高端化、門類齊全的產業配套環境。高水平產業配套環境能夠產生巨大的虹吸效應，強力吸引跨國公司進入尋求最大利益。完備且高端的生產性服務業體系是吸引跨國公司等全球高能級機構落戶的重要因素。全球城市核心功能機構需要包括銀行、保險、會計和法律等在內的專業化服務部門提供高端服務支撐。制造業規模和能級也往往是跨國公司投資布局考慮的關鍵內容。跨國公司占據價值鏈高端環節，需要聚焦高成長性、高附加值和具有關鍵核心技術的制造業，作為自身功能優化的產業載體。

三是快速便捷、高度連通的基礎設施環境。基礎設施環境是決定跨國公司等高能級功能性機構順利、高效開展運營的關鍵因素。港口實力是跨國公司配置全球貨物貿易資源的重要保障。港口的貨物吞吐能力、航運服務的提供能力，特別是港口的全球連通性決定了跨國公司參與全球貨物貿易市場的深度與廣度。機場樞紐性是跨國公司提升全球服務貿易參與度的重要基礎。國際機場的樞紐性越強，跨國公司對全球人員流、商品流的配置能力就越高，參與全球服務貿易的力度越強。市內交通便捷度是跨國公司提高工作效率的重要依托。快速便捷的市內交通設施有助于降低通勤成本，縮短通勤時間，有助于跨國公司提高開展工作和溝通業務的效率。信息基礎設施是跨國公司增強數字貿易話語權的重要載體。高效聯通、具有全球通達性的信息基礎設施能夠促進信息、數據等要素在全球范圍的便捷流動，從而有利于跨國公司在全球網絡布局中加強與各分支機構的溝通和協調，并提升在全球數字貿易中的話語權。

四是高效化、透明化的政府服務環境。高效透明的政府服務環境有利于切實降低高端性企業和功能性機構的制度性交易成本。跨國公司和功能性機構對政府服務效率有著更高訴求。簡約高效的政府服務體系能夠促使企業和機構運營降本增效。政府激勵是吸引跨國公司和功能性機構入駐的關鍵因素。具有強吸引力的稅收等優惠政策將大幅提升跨國公司和功能性機構的盈利能力。

五是高端化、充裕性的要素供給環境。跨國公司等高端功能性機構運營需要充足且高端的要素供給保障。人力資源和辦公空間是企業運營的必備要素。企業和機構運營需要高端人才和高等級辦公空間支撐。資本融通是企業運營的核心要素。融資便捷性和貨幣兌換自由度影響跨國公司等高端功能性機構在全球范圍進行資金調配。創新能力是企業運營的關鍵要素。城市的創新要素供給和創新氛圍濃度是跨國公司研發總部或專利密集型跨國公司全球布局時考慮的關鍵要素。

六是高度舒適性、優質性的宜居品質環境。企業活動的主體最終歸結為“人才”，而人才在進行就業區位選擇時更為看重的則是城市發展的宜居性、便利性和安全性。社會公共服務配套是匯聚高端人才的關鍵所在。高端優質的教育醫療服務和豐沛活躍的文化氛圍對高端人才產生強勁吸引力。生態宜居環境是影響企業區位粘性的重要因素。生態質量優良、服務功能強大、生態特色鮮明的全球城市能夠吸引更多優質企業入駐。城市安全是人才就業選擇時考慮的基本要素。低犯罪率和低自然風險的城市往往是人才選擇工作場所時的重要考慮因素之一。

七是健全、完備符合國際通行規則的法律保障環境。企業運行所處的法律保障環境的優劣直接影響到企業獲取要素和配置資源的效率。知識產權保護是提升跨國公司創新能級的關鍵因素。門類齊全、符合國際通行規則的知識產權保護制度是吸引跨國公司進入并鼓勵其持續提供高端服務產品、持續提升創新能級的重要制度保障。合同執行是跨國公司降本增效的基本保障。合同糾紛的立案和審結時效、合同效力的維護、誠信交易的力度等關系到企業的制度性交易成本和辦事效率。破產辦理是保障跨國公司合法權利的重要內容。跨國公司等高端功能性機構通常希望能夠保障債權人等利害關系人在破產程序中的合法權利。 

（二）全球城市營商環境指標體系與世界銀行營商環境指標體系的區別

現有主流營商環境評估報告中，最具代表性和影響力的是世界銀行每年發布的《營商環境報告》。這一報告主要采取問卷調查和案例分析的方法，從企業“生命周期”的視角出發，對企業在“開辦、擴建、經營和破產”這四個環節所需花費的“時間、成本和費用”進行評估。

相比較世行報告，全球城市營商環境評價體系具有明顯不同的特點：一是評價目的不同。世界銀行營商環境報告的評價目的在于改善中小企業的營商環境，激發中小企業活力和發展動力；全球城市營商環境評價體系目的在于改善符合全球城市功能要求的營商環境，全面增強城市的核心功能。二是研究對象不同。世界銀行營商環境評估報告研究的是中小企業；全球城市營商環境評價體系則重點研究各類跨國公司總部和高能級功能性機構。三是環境定義不同。世界銀行營商環境評估報告主要針對中小企業整個生命周期的政府監管制度進行考察；全球城市營商環境評價體系除了關注政府監管制度外，還對高能級企業所關心的市場發展、產業配套、基礎設施、要素供給和宜居品質等綜合環境進行考察。四是評價標準不同。世界銀行營商環境評估報告主要從時間、成本和費用三個維度對企業開辦便利度進行評估；全球城市營商環境評價體系更多關注金融開放、市場透明、投資貿易開放等制度體系與國際規則、標準接軌的程度。 

（三）全球城市營商環境指標體系的構建

1、指標體系的基本架構

基于全球城市營商環境的內涵特征，選取市場發展、產業配套、基礎設施、政府服務、要素供給、宜居品質、法律保障作為7個一級指標，與23個二級指標、41個三級指標構成全球城市營商環境評價指標體系（表1）。

表1  全球城市營商環境指標體系

數據來源：上海發展戰略研究所全球城市營商環境課題組

2、樣本城市的選擇基準

指標體系樣本城市主要選取GaWC（全球化與世界城市研究機構）于2018年公布的全球城市排名中的前19個一線城市（α級）。同時，鑒于中國深圳近些年來在營商環境優化、高端企業培育和科技創新轉型等方面的突出表現，也將其吸納為樣本城市。因此，20個樣本城市分別是倫敦、紐約、香港、北京、新加坡、上海、深圳、悉尼、巴黎、迪拜、東京、米蘭、芝加哥、莫斯科、多倫多、圣保羅、法蘭克福、洛杉磯、馬德里、墨西哥城（表2）。

表 2  20個樣本城市的基本信息

數據來源：上海發展戰略研究所全球城市營商環境課題組

3、指標體系的技術方法

數據權威性主要體現在四個方面：一是指標設計盡可能體現全球城市的特征。突出全球城市核心功能的特征指標，比如關注產業配套，尤其是高端服務發展；關注法律保障，尤其是知識產權保護等“軟環境”。二是數據獲取盡可能通過多種渠道。報告的數據采集從世界銀行的報告、知名智庫的報告以及大數據搜索等方式獲取，渠道多樣性能夠盡可能減少單一數據來源帶來的系統性偏差。三是權重分配遵循系統最優的原則。通過不均等的權重配比，盡可能降低指標之間的多重共線性的成分，從而使得整個指標體系達到最優。四是數據分析中采用交叉驗證的方法，保證數據真實可靠。在數據分析中，采用主成分分析各指標之間的相關性，對于與實際偏差較大的數據能夠及時發現并糾正。

研究方法方面，主要采用專家評估和大數據分析手段相結合的研究方法。在指標設計、權重分配方面召開了5場專家座談會，邀請來自高端服務業企業管理者、工業企業管理者、政府官員、高校學者等不同領域的專家共同研究指標設計和權重分配。在數據獲取、計量分析方面采用大數據的分析手段，采用無量綱化分析、主成分分析等多種手段對城市排名進行計算和驗證，確保城市排名的精準性。