我國的城市化建立在行政配置土地產權的制度基礎上，面臨著債務居高不下的難題。城市高債務與我國自上而下行政配置建設用地指標等資源的體制有關。體制的局限，致使從體制內部很難化解高債務。我國的城市化必須在既有體制之外，走出更加市場化的不同路徑。本文指出，發展合約城市，是化解地方債務的另一條城市化道路。

一、政府負債建城不可持續

政府負債建城的產權基礎，是政府對城市規劃權和開發權的壟斷。政府依賴征地批租獨家供地，擁有建設用地指標，不允許農村開發商品房。征地制度創造了壟斷租金，再以此支付銀行的借款利息。

政府主導城市開發的結果是，投資效率低下，鬼城空城屢現，金融體系受損，大量土地資源被閑置浪費。某地平臺公司近萬畝的儲備土地中，只有幾百畝有完整的產權，余下的土地產權不清、實際利用狀態也不清楚。日益增加的債務違約，致使政府借債的利率提升，融資越來越困難。

政府主導的城市化，是由公共財政提供教育、環衛、治安等公共服務。公共服務與戶籍制度掛鉤，在某些大城市，外地人不能享受與本地居民同等的入學條件。城市的公共服務是歧視外地人的。我國城鄉問題要得到解決，農村土地要規模流轉，需要在根本上解決外地人在城市的定居問題。但是，既有的城市化模式很難解決為外地人提供公共服務的問題。

二、另一條道路：合約城市

合約城市，是以民營企業為主規劃、建設、運營的城市。之所以叫合約城市，是因為在我國的體制下，規劃權、土地使用權等諸多權利由政府和村集體掌控，民營企業需要與政府、村集體、村民簽訂一連串合約。通過這些合約，民營企業獲得對城市的規劃、開發、運營等權利，各方的產權也得以重新界定。

合約城市在我國許多地方有先例。例如北京北七家鎮的鄭各莊，是由民營企業宏福集團在3平方公里土地上開發的3萬人口的小城鎮。成都雙流區的蛟龍港，在4平方公里土地上匯聚了10萬人、年稅收貢獻達7億。成都青白江區的福洪鎮，通過村莊整理，將周邊的1.3萬村民匯聚在場鎮居住。實際上，我國許多地方新興的城鎮，是由民營企業開發建設的。某些規模較大的產業園區或房地產項目，內在配套有產業、居住、教育、醫療等多種功能，由民營企業提供基礎設施建設維護、物業管理等服務，也可以看作是合約城市。

合約城市有助于提高投資效率，減少地方償債壓力。民營企業投資和運營城市，要考慮現金流和投資效益，相比于政府和國企在規劃建設上要更節約、更謹慎。民營企業受現金流的約束，在資不抵債時更有動力盤活出售資產，找其他企業接管，減少資源的閑置浪費。民營企業可以利用上市、發債、REITs等多種形式融資，也比政府的融資形式更靈活多樣。

三、合約城市可以提供公共服務

對合約城市的擔心是，民營企業是否有激勵提供公共服務。這種觀點認為，公共服務有社會效益，民營企業難以從中獲益，也因此應該由政府來提供公共服務。

現實中的諸多案例表明，民營企業有動力提供城市內部的公共服務。有的園區為了吸引和留住企業，為企業職工建設公寓住宅、學校、醫院等。有的大型房地產項目聘用協警、保安公司，正是民營企業提供的城市治安服務。

蛟龍港外景

我調研的一座合約城市——成都雙流區的蛟龍港，是由民營企業蛟龍集團與雙流區政府簽訂協議，政府賦予了企業規劃權和稅收分成。民營企業有自主規劃權，規劃在政府備案，企業根據其對市場需求的判斷決定怎樣開發城市。政府再將園區企業創造的稅收中地方實得的一半返還給企業。民營企業用政府返還的稅收投資污水處理廠等基礎設施，為打工子弟辦義務教育中小學，只要入住園區的企業稅收達到一定規模，就可以免除打工子弟的學費。

合約城市的公共服務不受戶籍身份的限制。企業向城市交了租金，雇傭的工人子女就可以入讀學校。層層的合約關系，將多方主體串聯在一起。公共服務的提供不再有戶籍歧視，而是基于一連串合約。

政府可以彌補民營企業在公共服務上的不足。例如，城市之間的鐵路、高速公路、地鐵等公共服務，在現階段可能更多的需要政府投資。但是城市內部的交通，是可以由民營企業投資建設和運營的。又如，如果民營企業不愿意辦學校，政府也可以提供學校等公共服務。但是如果民營企業能夠提供公共服務，政府就可以不介入，以此減少政府的債務壓力。合約城市提供公共服務的前提，是企業與政府要有明確清楚的合約。

四、合約城市需要規劃與土地制度改革

合約城市的發展目前有兩個難題：首先，政府的規劃審批太多、審批周期太長。其次，民營企業難以獲得建設用地指標。民營企業的權利受限，致使其開發城市的能力受阻。要發展合約城市，需要下放規劃權、建立指標市場。

企業從市場上購入指標，可以優化城鄉建設資源的配置，促進城市的聚集和土地使用效率的提升。例如，重慶的地票交易不分國有、集體，實施指標雙軌制：經營性建設用地由市場交易購得，基礎設施用地按計劃獲得。指標市場為合約城市提供了產權基礎。

（作者路乾為中央財經大學經濟學院副教授，美國馬里蘭大學經濟學博士，主要研究領域為制度經濟學、產權經濟學、中國土地制度與城市化、經濟史等，著有專著《美國銀行業開放史：從權利限制到權利開放》，論文《城市的合約性質——民營城市蛟龍港》、《土地財政是偉大的制度創新嗎？》等。）