筆者前文《產(chǎn)權(quán)不清是農(nóng)民上樓爭議的根源》（2020-11-25，澎湃商學(xué)院）提及，既有的土地產(chǎn)權(quán)體系下，農(nóng)民的宅基地權(quán)利是不完整的，導(dǎo)致宅基地的定價不清楚，引發(fā)了對農(nóng)民上樓的不小爭議。本文指出，解決問題的辦法是給農(nóng)民清楚的建設(shè)用地使用權(quán)，發(fā)展土地指標(biāo)市場。

一、產(chǎn)權(quán)界定與市場交易有助于定分止?fàn)?/strong>

在法律上清楚地界定農(nóng)民的建設(shè)用地使用權(quán)，允許農(nóng)民自愿地在市場上以公開的價格交易建設(shè)用地指標(biāo)，農(nóng)民的利益才可能得到有效保障。公開的市場定價，讓農(nóng)民了解建設(shè)用地指標(biāo)的市場價格，獲得額外的補(bǔ)償，有助于減少糾紛。

對于指標(biāo)被挪用到開發(fā)區(qū)的農(nóng)村，如果政府可以在指標(biāo)市場上購買指標(biāo)，落在這些指標(biāo)被剝奪的農(nóng)村，可以解決“違法”占用耕地的難題，有助于減少城市化進(jìn)程中的歷史遺留問題。

城市化并不必然損害農(nóng)民的利益。損害農(nóng)民利益的，是計劃分配權(quán)利（權(quán)力）的城市化。計劃分配土地指標(biāo)的城市化，是剝奪農(nóng)民產(chǎn)權(quán)和利益的城市化；承認(rèn)農(nóng)民產(chǎn)權(quán)、基于市場的城市化，才能更有效地保護(hù)農(nóng)民的利益。

二、指標(biāo)市場有助于提高城市投資效率

有人說，給農(nóng)民建設(shè)用地使用權(quán)，政府只能出高價來獲得指標(biāo)，會損害城市化進(jìn)程。問題是，在產(chǎn)權(quán)不清的條件下，政府推動城市化的效果究竟如何？

在產(chǎn)權(quán)不清的條件下，政府規(guī)劃建設(shè)城市的速度很快，地方債務(wù)的積累也很快。地方政府經(jīng)由土地儲備中心和平臺公司實施征地拆遷，向銀行進(jìn)行土地抵押貸款，積累了規(guī)模龐大的債務(wù)。政府官員任期短、缺乏約束、主導(dǎo)規(guī)劃的結(jié)果，是債臺高筑且無人負(fù)責(zé)，規(guī)模龐大的土地資產(chǎn)因抵押而難以盤活處置。某地政府所征收的1萬畝土地中，僅有800畝的產(chǎn)權(quán)是完整可以上市交易的，其余的土地在辦理銀行抵押貸款后就停止了辦理國有產(chǎn)權(quán)的流程。

政府化解債務(wù)的方式，不是讓平臺公司破產(chǎn)保護(hù)，而是通過各種渠道借新還舊，不斷擴(kuò)大債務(wù)。值得關(guān)注的是，因為制度問題不解決，畸高的負(fù)債率不只存在于中西部后發(fā)地區(qū)，在某些東部地區(qū)的城市同樣存在債務(wù)化解難、規(guī)模日益增長的問題。

債務(wù)積累極大地提高了我國金融機(jī)構(gòu)和金融體系的風(fēng)險。恰恰是因為農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)殘缺，導(dǎo)致政府獲得農(nóng)村土地的價格太低，缺少足夠的成本約束，致使城市建設(shè)規(guī)模的快速擴(kuò)張。建設(shè)用地指標(biāo)市場的建立，不會中斷城市化進(jìn)程，而是更有效地約束地方政府的無效投資。指標(biāo)市場將土地指標(biāo)轉(zhuǎn)移到土地使用價值更高的區(qū)域，會更有效地利用土地，減少無效投資和地方債務(wù)的積累。

三、重慶地票經(jīng)驗值得借鑒

在重慶、成都等地正在進(jìn)行的地票、建設(shè)用地指標(biāo)交易，就是在原來不清不楚的農(nóng)民建設(shè)用地使用權(quán)的基礎(chǔ)上，朝著建設(shè)用地產(chǎn)權(quán)清楚、公開定價跨越了一步。

地票，是農(nóng)村閑置廢棄的建設(shè)用地復(fù)墾后，經(jīng)由行政部門頒發(fā)的建設(shè)用地驗收合格證。地票在重慶土地交易所進(jìn)行公開交易，交易價款在扣除復(fù)墾成本后，按照85：15的比例分配給土地使用權(quán)原所屬農(nóng)民和集體——農(nóng)民得85%，集體得15%。以2015年6月30日，重慶巴南區(qū)惠民街道曉春村交易的地票為例，交易價格為每畝18.705萬元，除去復(fù)墾成本每畝3.7萬元，農(nóng)戶所得為每畝12.754萬元，集體所得為每畝2.25萬元。

地票成為重慶扶貧的重要抓手。截至2019年底，重慶市共完成農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾35.97萬畝。約有7600個農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參與了地票交易，累計獲得集體收益150余億元，農(nóng)戶獲得收益約330億元；貧困區(qū)縣累計交易地票面積21.98萬畝，實現(xiàn)收益430.48億元。重慶新增經(jīng)營性建設(shè)用地全部使用地票，基礎(chǔ)設(shè)施用地和工業(yè)用地使用計劃指標(biāo)。

重慶地票的實踐表明，建立建設(shè)用地指標(biāo)市場，賦予農(nóng)民明確的建設(shè)用地使用權(quán)，可以增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入，同時促進(jìn)宅基地復(fù)墾、優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，促進(jìn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)。

四、指標(biāo)市場讓城市化更公正更有效

承認(rèn)農(nóng)民的建設(shè)用地使用權(quán)，建立指標(biāo)交易市場，讓農(nóng)民清楚自己的指標(biāo)有價，基于指標(biāo)價格來選擇是否退出宅基地，不但可以提高農(nóng)民的收入，讓農(nóng)民的選擇權(quán)基于合理的價格，而且可以更有效地配置土地指標(biāo)，讓指標(biāo)流向發(fā)展更好的城市，優(yōu)化我國的城鄉(xiāng)空間布局和城市分布格局。建立土地指標(biāo)市場，可以讓城市化更有效率，讓農(nóng)民退出宅基地變得更加公正。

（作者路乾為中央財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院副教授，美國馬里蘭大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，主要研究領(lǐng)域為制度經(jīng)濟(jì)學(xué)、產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)、中國土地制度與城市化、經(jīng)濟(jì)史等，著有專著《美國銀行業(yè)開放史：從權(quán)利限制到權(quán)利開放》，論文《城市的合約性質(zhì)——民營城市蛟龍港》、《土地財政是偉大的制度創(chuàng)新嗎？》等。）