繼續深化財稅體制改革勢在必行

在全面深化改革的大背景下，新《預算法實施條例》在新修訂的《預算法》出臺六年后才得以頒布，這多少有些令人意外，但卻也是可以理解的。

正如《財稅體制改革總體方案》所指出的，深化財稅體制改革涉及中央和地方、政府和企業以及部門間權利調整，是一場牽一發而動全身的硬仗。既然是硬仗，要打好打贏自是不容易。但讓人費解的是，在缺乏新的實施條例的情況下，新修訂的《預算法》竟也生效實施了快六年，而且期間也并無地方對此進行“吐槽”。

預算改革是我國財稅體制改革的關鍵內容之一，正如毛澤東曾指出的，“國家的預算是一個重大的問題，里面反映著整個國家的政策，因為它規定了政府活動的范圍和方向。”新修訂的《預算法》與新實施條例之間長達六年的時隔，似乎也從側面反映出財稅體制改革總體方案特別是預算改革方案存在的不足。

十八屆三中全會關于財政的定位，即“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，使財稅體制改革的任務遠遠超出了財政部門的職能，由財政部來主導改革方案的設計，定會因其權威性不足和部門利益以及舊的觀念等，而使期望的改革打上了很大的權宜之計的烙印。從某種程度上說，財稅體制改革的相對滯后，已經不利于全面深化改革的推進。為更好推進十九屆五中全會關于“十四五”規劃建議的實施并實現2035年遠景目標，繼續深化財稅體制改革勢在必行。

我們有可能盡力避免權宜之計嗎？

需要指出的是，權宜之計并非糟糕之舉。為了推進改革，非原則性的妥協在很多時候是必要的，而有時權宜之計也能產生合意的結果，但我們又怎樣判定所作的妥協是非原則性的呢？另外，我們也不能將自己對美好生活的期待寄托于權宜之計有可能產生的合意結果之上，那會讓我們的未來增加很大的不確定性。

因此，在這“兩個百年”的歷史交匯點上，我們有必要對已有的財稅體制改革方案及其實施進行必要的總結與反思，這樣才能實現“財稅體制改革不是解一時之弊，而是著眼長遠機制的系統性重構。”但這樣做的前提，則在于回答這樣一個問題：在財稅體制改革中，我們有可能盡力避免權宜之計嗎？或者說，中央所說的能夠優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障的科學財稅體制是可能的嗎？

這個問題與兩百多年前美國開國元勛之一、首任財政部部長漢密爾頓，為1787年憲法進行辯護時所提出的問題類似，即“人類社會是否真正能夠通過深思熟慮和自由選擇來建立一個良好政府，還是他們永遠注定要靠機遇和強力來決定他們的政治組織”。

財政史研究的價值與人的能動性

在財稅體制改革中，我們也許永遠達不到所謂的科學，更不可能一勞永逸地解決所有問題，因為世界總是處在不斷的變化之中，各種導致權宜之計的問題仍然會不斷地困擾著我們。但我們基于歷史的經驗，總是可以歸納總結出一些指引我們行動的原則、規范我們行動的框架以及不能重復的歷史教訓，這些東西會最大可能地讓我們避免權宜之計及其不良后果，這就是文明累積的意義和財政史研究的價值。正如著名經濟學家熊彼特（Schumpeter）曾指出的，“財政史使人們能夠洞悉社會存在和社會變化的規律，洞悉國家命運的推動力量，同時也能洞悉具體的條件，特別是組織形式發展和消失的方式。”

人在歷史中是有主觀能動性和前瞻性意志的，也正因為如此，人要對自己的歷史負責的。讓人承擔起自己責任的主觀能動性和前瞻性意志，也可以用公共型人力資本（public good human capital）這個概念來表示。與私人型人力資本（private good human capital）主要在市場上得到直接兌現不一樣，公共型人力資本是關于什么是一個好社會（a good society）以及怎樣實現一個好社會的認知。這種公共型人力資本起作用的機制是，改變未來我們可能狀態的愿望和認知驅使著我們，我們認識到，如果不這樣，未來的情況可能會很糟糕。就財稅體制改革來說，這種公共型人力資本，涉及對財政在國家治理中的地位、財稅體制改革應追求的目標和應遵循的導向，以及實施財稅體制改革必不可少的機制設計等。

稅收國家是歷史在偶然性中為自己開辟的道路

我們可以理解，財政權是一個國家最為基本也是最為重要的權力，它甚至包含了所有其他的權利。政府的財政收支活動及其結果會對國家的性質及其國民的命運產生極大影響，因此，財政問題不僅是經濟問題和社會問題的重要根源，也是政治問題的重要根源。在不同的財稅體制下，驅動經濟發展的動力是不同的，進而由財稅體制所塑造的社會結構、生活方式、文化內涵及個人的精神面貌都是不同的。我們必須高度重視財稅體制改革對實現我們對美好生活的期待的極端重要性。

歷史上，各國的財稅體制改革，主要是由財政壓力甚至是財政危機所倒逼的，而且也往往是基于短期利益的權宜之計。但歷史還是在偶然性中開辟了自己的道路，一些權宜之計相比于另一些權宜之計竟然產生了更合理的非意圖后果。

比如在13世紀時，為了解決財政危機，西班牙國王認為對牲畜征稅要比對人征稅要容易得多，因而以納稅（實際上是特許費）為交換賦予牧羊人以一系列特權，使他們能夠在夏天將羊群趕到高地，在冬天則趕到低洼地，結果導致有效的土地產權制度的建立被拖延了幾個世紀。

在英國，在征稅問題上產生了皇室、羊毛出口商和代表養羊售毛者利益的議會三方之間的斗爭，結果卻產生了由議會長期排他性地擁有了征稅權，而主要由商人和有土地的中上階級組成的議會，則采取了終止各種特權的措施，最終使英國走上了持續繁榮之路。

法國雖然差不多與英國一起同在14世紀確立了無代表不納稅的原則，人們在當時談論這一原則時，違反它相當于實行暴政，恪守它則相當于服從法律。但自14世紀中后期后，這一原則在法國就遭到了嚴重的破壞，從而在很大程度上決定了后來英法兩國不同的發展路徑。法國國王以捐稅不平等為工具來分化社會各階級，以求得政治上的安全。但當社會各階級因彼此隔離甚至對立而無法團結起來約束政府時，他們同樣也無法在政府受到攻擊時團結起來支援政府。這被托克維爾看作是“在所有侵蝕舊制度機體、迫使舊制度滅亡的弊病中最致命的弊病”。總結下來就是，國家不能自由地用壟斷權和限制權來換取收入，否則會導致不良的社會政治與經濟后果。

在近現代歷史中，那些由議會掌控了征稅權，并且國家財政收入主要依靠稅收的國家，取得了競爭和發展上的優勢，從而使人類歷史產生了質的飛躍。我們在現代世界所享有的前所未有的繁榮、自由與平等，皆由此帶來。在學術上，我們稱這種新型國家為稅收國家（tax state），它將國家的財政收入建立在法定稅收的基礎之上，而在此之前國家的財政收入更多是與身份、血緣、種族、所有制等特權聯系在一起。

由于國家的財政收入不再依賴于特定的對象，因而國家財政政策與制度受權宜之計的影響也在很大程度上受到了限制。這個過程所代表的就是從身份制社會向契約型社會轉型的過程。因此，稅收國家的形成過程，是稅收型財政制度、競爭性市場經濟秩序和現代國家治理體系“三位一體”的形成過程。

稅收國家建設必須堅持其實質性取向并運用前瞻性意志

對后發國家來說，簡單地模仿先發國家現在的稅制并以稅收作為國家財政收入主要來源，并不能帶來類似的稅收國家的建設，即使在議會掌控征稅權時也是如此。主要原因就在于，這些具體做法在當時條件下所引致的社會斗爭過程很難簡單重演，甚至如一些稅種的開征這種在當時深具政治和社會意義的做法，到現在已經在很多情境中成為某種固化既得利益、爭取新的特權或對社會進行控制的技術性手段。

在那些現代稅收最初產生之時，納稅人相對于國家來說具有信息優勢并擁有暴力潛能，而國王求助于稅收時也往往是出于緊急事務的需要，所以納稅人及其代表在跟國王的談判與博弈中通常掌握較大的主動權。但現在的技術進步讓納稅人在國家面前變得高度透明，并且其暴力潛力相對于國家來說也是嚴重不對稱的。因此，寄希望于通過稅收法定來自然地實現對國家財政權的規范與限制是不大現實的。

說到底，以稅收國家建設為財稅體制改革目標不能停留在形式上，還必須堅持其實質性取向并運用前瞻性意志去主動推進。那就是反對和限制各種特權，使政府的財政收入與財政支出體現出對生產性努力的鼓勵和對分配性努力的限制。其中，生產性努力是指為社會創造新的財富，分配性努力是指對社會已有財富進行再分配。正因為如此，稅收國家比之其他國家類型更能夠促進創新的發展。

具有自生能力的稅收國家是維持文明社會的最好希望

需要指出的是，稅收國家并不要求國家所有財政收入都來自稅收。比如，稅收國家可以舉債。實際上，正是稅收國家形成過程中所夯實的國家信用基礎使近代國家的舉債能力大幅度提升，從而產生了所謂的財政-軍事國家，它們可以被看作是稅收國家在特定國際環境下的變體。這些財政-軍事國家的形成及其之間的競爭，既塑造了近現代民族國家的治理架構，也塑了近現代國際治理秩序。

但從歷史中我們也可以發現，很多稅收國家曾因過度舉債而陷入困境，從而破壞了稅收國家存在與發展的根基。具體的稅收國家在歷史上經歷過很多的危機與失敗，但這并非證明稅收國家原則的失敗，相反恰恰證明稅收國家原則的價值，具有自生能力的稅收國家是維持文明社會的最好希望。美國2008年金融危機和后來的歐洲主權債務危機，其根源都可追溯至稅收國家原則遭到破壞。

稅收國家也不排斥國資國企，但卻要求國資國企的運作必須處于競爭性市場經濟秩序的框架之下，其內含的規則平等、權利平等和機會平等等要求，與當前國際經貿規則談判中的競爭中立原則是完全一致的。

要改變結果，必須先改變產生結果的制度

財稅體制改革方案的制定與實施，必須堅持民主與公開的基本原則。1945年7月，毛澤東在回答黃炎培關于“歷史周期律”的疑問時明確指出，“我們已經找到新路，我們能跳出這周期律。這條新路，就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”此外，毛澤東還曾強調，“國家的預算是一個重大的問題，里面反映著整個國家的政策，因為它規定了政府活動的范圍和方向。”這樣，我們就又回到文章開頭所討論的問題。

預算是判斷國家治理秩序性質及治理水平的一個重要窗口，透過人大對政府預算行使更具實質性的審查監督權——這要求對人大構成及其議事規則進行改革，我們可以看到財稅體制改革在推動現代國家治理中的巨大作用；通過更大程度的預算公開，我們也可以形成倒逼財政制度優化的機制。畢竟，一份能夠詳細公開的政府預算不會有明顯的偏袒、不公以及財政權的濫用。

對于財稅體制改革來說，我們不能寄希望于某個專家或某個部門的權威，這超出了人類理性的限度；我們也不能寄希望于財稅體制改革的權宜之計可能偶然產生的合意結果，這會使得美好社會變得縹緲難得。我們盡力避免權宜之計最為重要也是最為可行的途徑，就在于我們有機會也有能力，不斷地通過對預算的實質性審查監督和預算公開來持續地優化財稅體制，并在主要財政規則基本成熟定型后，將其寫入憲法。

特別需要強調的是，財稅體制改革必須與貨幣體制改革相結合。在歷史上，國家通過操縱貨幣發行來滿足財政需要或解決財政危機是屢見不鮮的。在現代社會中，政府不僅壟斷了貨幣發行，并且往往也是社會中最大的貨幣使用者和借入者。嚴格控制以貨幣發行來沖抵財政赤字、償還政府債務或滿足其他財政需要，對于維持和捍衛競爭性市場秩序是至關重要的。也正因為如此，獨立于政府財政的中央銀行被認為是支撐現代文明最為重要的制度發明之一，而憲法中也需要對貨幣權的歸屬及貨幣規則進行必要的規定。

財政史向我們揭示了財稅體制對于美好社會建設的征兆意義，我們應該從財政史中洞悉美好社會得以產生和存續的條件，并依靠前瞻性的意志采取行動以盡力避免權宜之計，這是我們對自己、對后人、對歷史所負有的責任！

（作者劉志廣為上海市委黨校（上海行政學院）經濟學教研部教授）