土地整治是建設高標準農田、保障中國糧食安全、促進農業現代化和全面推進鄉村振興的重要抓手。為了發揮土地整治項目對農業現代化的促進作用，安徽省繁昌縣沈弄村數年前就首創“虛擬確權”的創新做法，實現承包權和經營權順利分置，形成新型土地流轉模式，徹底解決了農地配置兼顧公平和效率的問題，對農業現代化產生了深遠的影響，堪稱第二次“小崗村”改革。

一、土地整治+虛擬確權

繁昌縣是安徽中部經濟發達縣，當地十分重視農業農村現代化，積極進行制度創新。

從2007年開始，借助土地整治項目，當地很早就開始試驗承包權和經營權分置，當時稱之為“虛擬確權”。作為一項制度創新，虛擬確權不是地方政府有意為之，而是被土地整治項目（又稱“田改”）后的土地分配和耕種問題倒逼出來的。隨著土地整治項目的陸續開展，虛擬確權的面積越來越大，到2019年，已有超過10萬畝的規模。2016年繁昌縣進行土地確權頒證登記，借此契機，繁昌縣從政策上確立了虛擬確權的合法性。這體現在2016年確權后的土地承包經營證：承包經營權證登記農戶承包田畝數。權證附土地整治后勘界的村民小組土地所有權宗地圖，注明農戶享受面積，無具體四至。

最早進行虛擬確權的村莊是沈弄村。沈弄村是繁昌縣峨山鎮的一個普通農業村。2019年，村莊有4515人，24個村民小組，6200畝土地，水面1500畝，林地2000畝，集體經濟收入22萬元。在地形上屬于“半山半圩”，靠東邊是丘陵山區，靠西邊是平原，和繁昌縣西郊接壤。

2007年之后，沈弄村一共實施了三批次田改，一般是冬春季節實施，次年春播之前交付村集體：第一批次是2007-2008年，面積約為900畝；第二批次是2008-2009年，面積約4000畝；第三批次是2009-2010年，面積約1000畝。至此，該村大多數耕地實行了土地整治。和大多數地區不同，為了適應現代農業發展，繁昌縣的土地整治普遍按照現代農田格局實施“小塊并大塊”，田塊平均在10畝，最大的達到20畝以上，打破1980年代農村改革以來“家家分田、戶戶種地”下的土地細碎化格局。

2007年第一批田改后，沈弄村必須要把整理出來的土地再次分配下去，如何分配成為一個大問題。調查表明，土地整治不能孤立地發揮促進農業現代化的作用，必須結合農地制度創新。村社集體如果再延續原來的土地承包辦法，放任農戶分散承包經營或流轉土地，那么土地整治就失去了意義。因此創新農地制度的關鍵是要避免再把土地在按老辦法分到一家一戶。然而這可能和傳統承包經營制度、保障農民利益存在巨大的張力，如何化解這一矛盾？沈弄村及其所在繁昌縣地方政府進行了制度創新。

二、分置承包權和經營權的具體做法

從實地調查可知，沈弄村的制度創新是在土地整治背景下進行，起點是“虛擬確權”。虛擬確權在堅持家庭承包基礎上改變了土地具體承包方式，實現了承包權和經營權的分置。在此基礎上，沈弄村形成了充分放活經營權的農地市場。這一過程是如何實現了呢？至少有以下四個步驟。

第一，借土地整治創新確權方式。在土地整治之后，由地方政府實行“確權確畝不確界”，實現承包地塊的“虛擬化”。地方政府以村民組為單位勘界確權發證和明確各農戶承包權田畝數并發證到戶，但土地不確定到具體地塊。如上文所述，開始是發放耕地權益證書，后來在土地確權登記時確認下來。

第二，由農民向村集體申請或放棄經營權。農戶在村民小組內部申請取得或放棄經營權。通過召開村民組會議（戶代表）征求意見、發放申請表明確一定的土地經營期限內的經營權取得或放棄。對于農戶放棄的土地經營權，根據農戶自愿、有償的原則，由農戶向村合作經濟組織提出申請，統一委托集中流轉。本組農戶優先流轉土地，流轉價格和周期按照政府的指導意見由各村民主決定。2008年，沈弄村的第1輪經營權流轉期限暫定為5年，這是兼顧農戶利益和農業經營者利益的合理期限。土地價格是400斤稻谷的市價，土地租金通過村集體統一發放到農戶銀行卡，保障了農民利益。

第三，通過利益補償保持地塊完整。散戶或大戶耕種土地均需保證地塊完整，不得破壞土地整治成果。為了解決農戶承包權面積和實際申請獲得經營權面積的差距，村社集體采取土地流轉的方式解決，即：農戶經營面積與承包權面積相等的獲得耕種的全部收益；不足部分則獲得村社集體支付的土地流轉補償；超出部分則由農戶向村社集體上繳土地流轉金（用以補償放棄經營權的農戶）。

第四，實行靈活多樣的土地流轉模式。在土地價值、土地流轉規模很大時，土地流轉還需要鄉鎮政府的嚴格監管，防止土地流轉失控；在土地價值一般、土地流轉適中時，行政村發揮主導作用，鄉鎮只需要指導；在土地價值很低、土地流轉規模很小時，村民小組就可以組織土地流轉，鄉鎮和村都可以退出。其共同點是土地流轉告別了分散的、私下的自發流轉，形成了有組織的土地流轉秩序。

通過虛化承包權、充分放活經營權的新型農地制度改革在繁昌沈弄村之所以能夠順利實施有以下條件：

第一，地方政府積極“頂層設計”。農地制度改革是由問題倒逼形成的，雖然是在村集體層面進行的，卻是由縣層面作出“頂層設計”。如何既能解決土地資源配置具體問題，又不違背國家政策，是縣政府要考慮的，這是制度創新成功的前提。

第二，村社內部的“民主協商”。沈弄村村兩委及村民小組組織農戶反復討論，形成解決具體問題的辦法，保障在土地資源配置過程中農民利益不減少，反而有所增加，這主要體現在土地租金增加到400斤稻谷的市價。另外，村集體約定因基礎設施建設產生的土地面積增減，按照一定的系數同增同減，公平分配，所在區域農戶按比例重新核定各農戶土地承包權的畝數。最后，約定征地收益在小組內平均分配，消除了農戶的顧慮。如沈弄村規定：如土地所有權、使用權發生變更（如征收、征用）獲得的收益，按照國家政策規定應分配到承包農戶的部分，按承包權畝數比例分配收益。

第三，村民小組的“政策執行”。實施新型農地制度，要涉及大量的利益調整。制度的最終執行依靠的是村民小組，核心是村民小組長要得力，村民小組內的黨員、村民代表要帶頭。他們要向農戶解釋新的制度觀念和操作方式，需要組織農戶重新測量和分配土地、組織農戶申請或者放棄經營權，組織集中流轉土地經營權，計算和及時發放農戶土地利益。

三、巨大的制度效應：全方面促進農業現代化

新型農地制度具有巨大的制度效應，解決了土地資源高效配置的問題，也給多種方式實現農戶承包權提供了條件，全方面解鎖了農業現代化的制度約束。

第一，提升了農地配置效率。和很多地方，土地整治效應不佳相比，沈弄村在田改之后迅速形成了適度規模經營，改變了傳統農業經營方式。目前沈弄村形成了19個農業經營單位，主要是介于100畝-500畝之間的家庭農場，農業生產率迅速提高，從此告別了稅費改革前后嚴重的土地拋荒。農業基礎設施的建設也更為順利。在虛擬確權條件下，村社集體修建基礎設施就不存在和一家一戶打交道的交易成本問題。一開始也有農戶不同意，認為“（被占、被征的）這塊田是屬于我的”，征地補償應該歸個人。然而村社集體依據虛擬確權化解困境，“農戶的承包權是‘虛擬’的，這塊地是集體的，不是你家的。”

第二，兼顧了農地配置的公平價值。在田改之后，本村民組農戶通過申請獲得經營權及優先流轉本集體土地，剩余土地由村集體向外統一流轉，這保障了農民的基本利益。本村純務農戶還有一部分，他們需要優先承包土地獲得收入，土地集中流轉為他們獲得中等收入提供了機會。另外雖然外出務工已經成為農民主要的收入來源，然而農村留守的中老年人可能還需要通過耕種承包田獲得基本收入。為了適應經濟社會發展可能產生的風險，沈弄村確定合理的流轉期限，保障農民收回經營權的權利。

沈弄村的制度創新具有全國性的意義。當前制約農業現代化的主要問題已不是農業生產技術，而是土地產權的細碎化。城鎮化背景下的農村勞動力轉移為土地集中連片經營提供了經濟條件，這是第一步。田改項目則為解決土地細碎化提供了工程條件，這是第二步。沈弄村以“虛擬確權”為核心的農地制度改革則是制度條件，解決土地產權的細碎化問題，這是第三步。就此，無論是小農戶，或者是實行規模經營的種田大戶都可以實現土地集中連片經營，釋放現代農業生產力。隨著鄉村振興戰略的設施，國家將會投入上萬億進行農村土地整治。這一背景下，廣大農村有望結合土地整治推進如沈弄村一樣的農地制度創新，通過虛化承包權、放活經營權，徹底解決長期困擾農業現代化的土地細碎化問題。

（作者夏柱智系武漢大學中國鄉村治理研究中心副教授）