作為五個完善中國改革開放空間布局的國家戰(zhàn)略之一，長三角區(qū)域一體化的最終目的是構(gòu)筑世界級的長三角城市群。然而，區(qū)域?qū)用娴默F(xiàn)實是，一個城市由單個政府管治，區(qū)域由多重、多個政府管治，因此協(xié)作包含了機遇及挑戰(zhàn)。

由于區(qū)域內(nèi)各城市發(fā)展水平有差距，各城市加入?yún)^(qū)域協(xié)作都有自身利益的考量，重視、滿足各地訴求，是區(qū)域協(xié)作成功的關(guān)鍵。相反，單純依靠自上而下的行政命令難以真正實現(xiàn)區(qū)域協(xié)作。

區(qū)域一體化的阻力是各城市發(fā)展不平衡，產(chǎn)生不平衡是主要中心城的引力，和周圍地區(qū)的推力長期作用的結(jié)果。引力和推力表現(xiàn)在宜居（生活質(zhì)量，人口分布）及宜業(yè)（經(jīng)濟，產(chǎn)業(yè)分布）兩方面。

一體化體現(xiàn)在宜居上，是公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)一致，生活質(zhì)量差距減少。在宜業(yè)上，是建立市場引導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作，增強各城市及全區(qū)域兩個維度的實力。

參加區(qū)域協(xié)作，必然有得益、有代價，區(qū)域協(xié)作要對支付代價的城市有補償機制，如為了生態(tài)、水資源保護的補償，才能使區(qū)域協(xié)作可持續(xù)。所以，區(qū)域協(xié)作必須建立在協(xié)作制度建設(shè)的基礎(chǔ)上，區(qū)域決策既要承認(rèn)龍頭城市的引領(lǐng)作用，又能夠反映其他城市的訴求。

以芝加哥大都會區(qū)為例：經(jīng)濟與生活空間如何建設(shè)

美國分為東北部、中西部、南部及西部四大經(jīng)濟區(qū)域。雖然大部分城市具有一定的多樣化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，但是各區(qū)域有各自的經(jīng)濟特點——中西部、東北部城市仍然有相當(dāng)比重的傳統(tǒng)制造業(yè)，西部城市則發(fā)展了現(xiàn)代制造業(yè)及服務(wù)業(yè)。因此四個大區(qū)域的經(jīng)濟以互補為主，并不雷同，這是美國區(qū)域發(fā)展的大前提。

中西部十二州歷來是美國實體經(jīng)濟（工農(nóng)業(yè)）的支柱。中部平原是美國的糧倉及奶肉生產(chǎn)基地。煤、鐵、農(nóng)產(chǎn)品支持了以芝加哥、底特律、克利夫蘭等制造業(yè)城市，但后工業(yè)時代很多工業(yè)城市都經(jīng)歷了或經(jīng)歷著衰退。

一些城市的經(jīng)濟發(fā)展致力于多元化，如芝加哥轉(zhuǎn)型成為多樣化經(jīng)濟，是全球最大的實物類產(chǎn)品（非金融衍生類）期貨交易中心。現(xiàn)代服務(wù)業(yè)成為芝加哥多元化經(jīng)濟中的核心，使其保持了全球城市的地位。

食品工業(yè)、汽車制造業(yè)在中西部地區(qū)很多城市占重要地位，一些城市之間建立了產(chǎn)業(yè)協(xié)作網(wǎng)。例如，汽車產(chǎn)業(yè)鏈連接了該地區(qū)的制造業(yè)城市——底特律、芝加哥、密爾沃基及印第安納州內(nèi)中小城市以汽車零配件生產(chǎn)、裝配為重要產(chǎn)業(yè)。

芝加哥大都會是美國中西部的經(jīng)濟中心，由芝加哥市與周圍相連的六個郊區(qū)郡組成，人口837萬，面積5500平方公里。

2017年，地區(qū)GDP 為6797億美元，折合人民幣46920 億元，經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中服務(wù)業(yè)占80%，14%為制造業(yè)。與底特律、硅谷、西雅圖相比，芝加哥表現(xiàn)出更多樣化的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。

芝加哥大都會區(qū)內(nèi)有273個小城市及村鎮(zhèn)，都有獨立的政府及議會，有征稅權(quán)。在這樣比較分散的行政體制構(gòu)架下，如何建立高效的協(xié)作關(guān)系？

芝加哥招商局（World Business Chicago）是一個公私協(xié)作機構(gòu)，也是推動芝加哥經(jīng)濟發(fā)展的主要機構(gòu)。該組織理事會由60名著名工商領(lǐng)袖組成，由芝加哥市市長和一位工商界代表共同擔(dān)任主席。其主要任務(wù)是吸引新的公司、新的投資入駐芝加哥，同時作為政府與企業(yè)的聯(lián)絡(luò)處及橋梁聽取企業(yè)建議。

目前，芝加哥招商局的業(yè)務(wù)已擴展至招商以外，包括提升城市科研能力，實施經(jīng)濟增長項目與就業(yè)項目等。

在生活空間建設(shè)層面，芝加哥大都會區(qū)主要依托于另一個半政府性質(zhì)機構(gòu)——芝加哥大都會地區(qū)規(guī)劃委員會（Chicago Metropolitan Agency for Planning，簡稱CMAP），其功能為推動中心城與周圍城市在公用設(shè)施、公共資源、公共交通方面的協(xié)商。

CMAP成員由芝加哥市（5名）和其他六個郡（縣）的代表（4名）共同擔(dān)任，反映各方利益，力求在基本公共設(shè)施、生態(tài)環(huán)境方面減少差距。政府在區(qū)域?qū)用娴膮f(xié)調(diào)工作集中在公共設(shè)施、資源利用等生活空間有關(guān)的項目。

盡管如此，芝加哥地區(qū)人口面臨收入兩極分化的問題。1970年至2017年間，芝加哥市的中產(chǎn)階層幾乎消失，社會貧富差距加大。美國最富有、世界上實力最強的城市群紐約大都會也面臨同樣的挑戰(zhàn)。

對美國區(qū)域發(fā)展的八點觀察

1．區(qū)域協(xié)作的形成有階段性，和經(jīng)濟發(fā)展的程度有關(guān)。在工業(yè)社會，首先出現(xiàn)制造業(yè)中心城市，成為區(qū)域經(jīng)濟中心。進(jìn)入后工業(yè)社會，經(jīng)濟中心城市轉(zhuǎn)型成為以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主的國際城市。在全球經(jīng)濟結(jié)構(gòu)重組中，出現(xiàn)區(qū)域協(xié)作的局面，區(qū)域經(jīng)濟中心城市和周圍城市形成城市群。

2. 可持續(xù)的區(qū)域協(xié)作必須建立在健全的協(xié)作制度基礎(chǔ)上。區(qū)域決策制度既要承認(rèn)核心城市的引領(lǐng)作用，又要能夠反映其他城市的訴求，例如芝加哥大都會地區(qū)的CMAP。

3. 區(qū)域協(xié)作包括建設(shè)經(jīng)濟空間及生活空間兩方面。經(jīng)濟空間一體化主要依靠市場引導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)鏈，政府起輔助作用。生活空間的協(xié)作需要各級政府牽頭，社會參與，以具體的公共服務(wù)項目為抓手，通過PPP（政府資金-私有資金合作）方式運作。成功的區(qū)域協(xié)作表現(xiàn)為區(qū)域整體經(jīng)濟水平和生活質(zhì)量提高、區(qū)域內(nèi)各城市差距減小，同時各城市保持特色，互惠互利。

4. 有影響力的全球性區(qū)域必須依托有影響力的全球城市。美國的兩個主要經(jīng)濟區(qū)域分別依托紐約和芝加哥。伊利諾伊（芝加哥）大學(xué)城市規(guī)劃和公共事務(wù)學(xué)院城市經(jīng)濟發(fā)展中心的一份報告指出，美國所有制造業(yè)就業(yè)崗位有79.5%集中在大都會地區(qū)，其中需要高端技術(shù)的現(xiàn)代制造業(yè)崗位在大都會地區(qū)的集中度達(dá)95%，高科技工業(yè)、創(chuàng)新企業(yè)基本都集中在大城市。所以，應(yīng)該繼續(xù)支持大城市的合理發(fā)展。

5. 具有全球影響的區(qū)域協(xié)作，是以全球大城市為核心，其空間結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為城市群模式。以現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主的中心城，和以現(xiàn)代制造業(yè)為基礎(chǔ)的郊區(qū)及周邊城市構(gòu)成了城市群。

6. 中國目前已經(jīng)確定的都市圈除了沿海地帶的幾個，其他大部分都市圈的經(jīng)濟實力都不夠強，數(shù)量似乎太多。雖然出于區(qū)域平衡發(fā)展的考量，但是分散發(fā)展會影響都市圈實力。確定都市圈應(yīng)該實事求是，從實際出發(fā)。僅依靠政策支持的都市圈協(xié)作不可能持續(xù)。

7. 中國沿海大城市應(yīng)該考慮人口及經(jīng)濟活動繼續(xù)增加的可能性。長三角都市圈內(nèi)大城市都面臨增長的壓力。一方面要充分開發(fā)城市存量空間，與此同時可以預(yù)留一定的增量空間。需要特別關(guān)注與有STEM專業(yè)（科學(xué)、技術(shù)、數(shù)理專業(yè)）的理工科院校關(guān)系密切地區(qū)的發(fā)展，通過政策鼓勵它們擴展，建立區(qū)域性協(xié)作機制，成為區(qū)域創(chuàng)新節(jié)點。

8. 都市圈必須是四輪驅(qū)動的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)——有現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)、現(xiàn)代制造業(yè)和傳統(tǒng)制造業(yè)，才能達(dá)到平衡發(fā)展。特別應(yīng)該關(guān)注現(xiàn)代制造業(yè)，而不是完全轉(zhuǎn)型做現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。

[演講人張庭偉系美國伊利諾伊大學(xué)（芝加哥）城市與公共政策系榮休教授。本文摘選自演講人在“上海論壇2019”圓桌會議“新時代長三角一體化更高質(zhì)量發(fā)展:愿景、挑戰(zhàn)、路徑”上的學(xué)術(shù)報告，報告主題為“區(qū)域發(fā)展問題:兩個美國區(qū)域的借鑒”。內(nèi)容經(jīng)主講人審訂。“上海論壇2019”由復(fù)旦大學(xué)和韓國高等教育財團主辦，復(fù)旦發(fā)展研究院承辦。]