首先要了解下生產者責任延伸制（EPR），又稱為延伸產品責任，該概念最早由瑞典環境經濟學家Thomas Lindhqvist在20世紀90年代提出，他將EPR定義為一項政策原則(a policy principle)，即通過將產品制造者的責任延伸到產品整個生命周期的各個部分，特別是延伸到產品的回收、循環利用和最終處置，促使產品系統在產品的整個生命周期內向有利于環境的方向改善。

目前來說，關于EPR中延伸責任的內容、范圍和主體，各個國家或地區的界定不同。如歐洲強調生產者的主體責任，美國則強調責任分擔，產品鏈上的各個主體均有一定的責任。總的來說，現有的EPR研究中，大都認同責任分擔在EPR政策中必不可少，例如消費者有將產品返還到固定廢棄物收集點的責任，但是必須有一個主體承擔根本責任，而且所有主體的責任都需被明確界定。

歐洲

歐洲是EPR政策施行最早和最成熟的地區。當前，歐盟已經立法通過了四類產品的EPR政策，既包裝類、報廢汽車、電子廢棄物（WEEE）以及廢舊電池,部分歐盟成員國還對地溝油、輪胎、衣物紡織品以及雜志書刊等不同類型的產品出臺了以EPR為原則的廢棄物回收政策。

以包裝類產品為例，德國于1991年出臺了《避免產生和再生利用包裝廢棄物法令》，是世界上第一個在EPR原則指導下制定的廢棄產品管理法。該條例要求生產廠家和分銷商對其產品包裝進行全面負責，回收其產品包裝，并再利用或再循環其中的有效部分。由于德國EPR的成功典范，歐盟于1994年出臺了《包裝及包裝廢棄物指令》，這個法案于2004年進行了一次修訂。歐盟的包裝指令將市政當局收集、分類和循環利用包裝廢棄物的責任轉移到私人企業身上。同時對不同類型的包裝材料的回收率進行了限定，其中紙和紙制品包裝的回收率要求達到60%。為應對此法案，不少生產商選擇單獨或聯合成立專門的公司來負責回收和處理其產品廢棄物，這類機構被稱為生產者責任組織（PRO）。以德國為例，包裝法令通過后，包括零售商、消費產品制造者和包裝制造者在內的95家公司為免除其直接的實體義務，建立了DSD公司，這個公司會提供一套與政府建立的公共廢棄物管理系統相平行的由私人主體運營的系統，因此又被稱為“二元系統”，被諸多國家和地區所效仿。同時為防止壟斷，德國法律還要求生產者建立2家及以上的生產者責任組織。這種規定也被認為可以加強競爭，提高回收效率。法國、比利時和捷克等國家則不同，它們的生產者責任組織不再建立新的一套回收系統，而是通過與政府簽訂各類協議（如外包給政府），利用政府已有的廢棄物管理系統來回收和循環利用廢棄產品，這種模式一般成為“企業-政府模式”。另外還有一種“可交易的信用模式”，主要在英國使用。在這種模式下，產品生廠商或進口商從生產者責任組織購買“包裝回收記錄”來證明其遵守相關法律。在英國，政府負責廢棄物的收集工具，生產者責任組織則負責循環利用或處置。

自歐盟《包裝及包裝廢棄物指令》實施以來，各國的包裝廢棄物回收利用率基本保持一個逐年增長的趨勢，以紙制品包裝為例，歐盟28國的平均回收率從2005年的75.7%增長到了2016年85%（表1）。

表1 歐盟部分國家2006-2016年紙制品包裝的回收率（%）(da Cruz et al., 2014)

日本、韓國以及我國臺灣地區也是較早一批實踐生產者責任延伸制度思想的國家和地區。這其中，日本最早接受生產者責任延伸制度思想的國家，它的相關立法系統和政策也相對成熟。自1995年其，日本先后頒布了《容器和包裝分類收集和循環利用促進法》和《特定家電循環利用法》兩項以EPR原則為核心的廢棄物管理法案(陳晨, 2007)。根據該法案，市政當局負有實體和經濟責任去收集消費者丟棄的包裝廢物。生產者或銷售者則負有經濟責任去回收利用或處理政府收集的包裝廢棄物。日本政府成立了一個專門負責回收和處理廢棄物的生產者責任組織，即日本容器和包裝回收協會。這個組織負責將具體的回收利用行為外包給合格的回收者/公司。同時規定，生產者可以參與生產者責任組織的設立，且允許多個生產者責任組織的存在。但實際上，目前只有日本容器和包裝回收協會一家生產者責任組織存在。此外，日本政府還負責提高公眾意識，并通過教育活動促進適當的分類。原則上，所有生產者都需要標記其產品以便于廢物分類。經過十多年的執行，日本容器和包裝的填埋率顯著下降，同時各類包裝的也逐年提高。

北美

美國和加拿大也是較早實踐EPR制度和政策的國家。以美國為例，目前有10多個州設立了飲料瓶回收法案，通過使生產企業為飲料瓶收集和回收付費，使多余的塑料垃圾從填埋場移出。通過使生產企業為飲料瓶收集和回收付費，使多余的塑料垃圾從填埋場移出。除塑料瓶外，美國的32個州也已有特定產品的EPR法規，使生產者為廢棄電視機和其他電子產品負責。加拿大在實施生產者責任延伸制度中將它作為一種更廣泛的市場經濟的管理手段，除了用于外包裝廢物外，還用于其它的一些廢物管理，如：廢電池、電子設備、耐用消費品、交通工具以及汽車輪胎等(Gardner, 2013; Hickle, 2014)。例如，加拿大不列顛哥倫比亞省從1992年制訂了有關廢潤滑油處理的相關條例。在該規定作用下每年有4千萬升以上的廢潤滑油通過生產者責任延伸制系統得以回收。1994年該省又通過了關于廢油漆的生產者責任延伸制規定，1997年有關溶劑、可燃液體、家用殺蟲劑、汽油和藥品的法規也建立了起來。不列顛哥倫比亞省通過引入生產者責任延伸制，地方政府的廢物管理費用顯著下降。

相比于歐洲和日本的國家層面的強制性立法規定相比，美國和加拿大更傾向于各州政府探索廢棄物的各種管理途徑。盡管兩個國家的州和地方有EPR立法的動力，但距離建立EPR聯邦性法律仍然很遙遠。此外，兩個國家的多數地方政府的法令規定多是鼓勵生產者而非強制要求生產者負責。最后，在北美地區，更強調將產品的回收利用責任按產業鏈中的角色公平分配，而非強調生產者的主體責任。這種做法看似公平，實則稀釋了生產者的責任，并降低了激發其改進產品設計的動機的可能性。

經驗總結與啟示

世界上各個國家執行EPR政策有成功也有相對比較失敗的案例，綜合來看，在制定EPR政策時，以下幾點應著重考慮：（1）在立法層面，要明晰EPR的概念和目標（EPR目標的目標并非回收利用產品，而是促進生產者從全生命周期角度出發，改進其產品設計，以使得其產品的環境影響減量化）；（2）責任可以分擔，但各個角色必須責任都需被明確界定，這個責任包括產品的實體責任、經濟責任和信息責任；（3）必須建立一個明確和穩定的框架，以確保公平競爭，并為所有人提供充分的監督和平等的規則，尤其是要防止生產者責任租住的壟斷；（4）要保證EPR政策相關信息的透明度，如政策的執行情況、PRO的資金來源去向等等；（5）政府或相關管理機構應負責監督和審查EPR政策的執行情況，并應確保有適當的行政執法手段來嚴懲違法者。

報告創作團隊：復旦發展研究院-麥德龍研究團隊（首席專家：復旦大學環境科學與工程系Marie Harder教授）