近年來，盡管對于“氣候難民”始終未形成明確的定義，但國際社會已開始正視這一問題。聯合國難民署稱，自2008年以來，每年有約有2150萬人因洪水、風暴、山火和極端氣溫等自然災害而流離失所。國際智庫經濟與和平研究所（IEP）預測，到2050年，全球將有12億人因氣候變化和自然災害而被迫遷移?！皻夂螂y民”對世界各地的影響是不平均的，碳排放量少，但環境脆弱性高的南亞、拉丁美洲和非洲地區將受到最大影響。摩洛哥新南方智庫于2022年發布報告《氣候難民：國際社會和非洲面臨的重大挑戰》指出“氣候難民”問題曾被國際社會長期忽視。該研究是從“氣候難民”的定義與國際法對其認識出發，回顧國際社會將該問題納入國際難民保護制度的努力與困境。報告還針對非洲的“氣候難民”問題，指出其嚴重性并對非洲大陸在該問題上率先展開的區域合作進行分析，并就如何對“氣候難民”進行保護提出建議。

一、有關“氣候難民”定義的爭論

國際社會在研究及應對“氣候難民”問題時面臨諸多挑戰，其根本原因在于國際學界對其定義尚未達成共識。人口流動通常由多方原因導致，但在很大程度上也是遷移者的主觀選擇，因此難以確認其中哪個因素會產生決定性影響，同時學界對環境因素的影響更是缺乏充足的定性和定量分析?？傮w而言，國際學界對“氣候難民”的態度可以分為兩派，其一，強調氣候變化和難民流離失所間的直接因果關系。該流派強烈支持使用“氣候難民”這一概念，但有批評認為他們未考慮相關人員的主觀因素。其二，對“氣候難民”概念持懷疑態度。在不否認環境因素的前提下，該流派認為氣候變化與難民之間僅有間接聯系，環境因素必須與社會、經濟和文化因素相聯系方能發生作用。

在與氣候變化相關的移民問題中，自愿與非自愿的區別是爭論的焦點之一。從理論上看，非自愿的移民主要源于大規模的政治暴力與沖突，如戰爭、種族屠殺等。然而，在現實中，自愿和非自愿之間的界限非常模糊。一些學者從最嚴格的意義出發，認為只有當一個人被強制運送且沒有機會逃離時，才可以認為該遷移是非自愿的。他們即使留在當地，也可能會受到生命威脅，否則，其遷移就具有自愿性。這一定義將非自愿移民的范圍幾乎縮小到等同于人口販運的極端情況。另一些研究者則認為，幾乎所有的遷移行為都具有非自愿性，遷移者看似有所選擇，但在特定的環境下他們實際上別無選擇。大部分學者反對上述兩種對人口遷移原因的簡單化解釋，認為很少有人的遷移是完全自愿或非自愿的，幾乎所有的遷移都涉及強迫，但同時也都是一種選擇。

經濟、社會和安全因素被公認為人口流離失所的主要原因。然而，氣候變化等更深層次的原因仍然很少被觸及。聯合國開發計劃署（UNDP）2030年議程（見圖1）關注了這一影響，指出了人口流離失所與各項可持續發展目標間的關系。國際移民組織（IOM）認為，人口遷移是應對氣候變化的一種適應策略。因此，有必要研究氣候變化對人口流離失所的影響程度。IOM的觀察是探索氣候變化如何影響移民問題及應決策的起點。

圖1：與應對人口流離失所問題有關的2030可持續發展目標

二、國際法對“氣候難民”的認識及其發展

“氣候難民”一般指“由于氣候災害而不斷增加的大規模人口流動現象”。然而，“氣候難民”在國際法中的權利和地位非常模糊。1951 年《關于難民地位的公約》（簡稱《難民公約》）將“難民”界定為“因有正當理由畏懼由于種族、宗教、國籍、屬于其一政治團體或具有某種政治見解的原因留在其本國之外，并且由于此項畏懼而不能或不愿受該國保護的人；或者不具有國籍并由于上述原因留在他以前經常居住國家以外而現在不能或者由于上述畏懼不愿返回該國的人”，強調締約國對難民的“不推回原則”，即該公約的締約國不得以任何方式將難民“驅逐或推回因為他的種族、宗教、國籍、參加某一社會團體或具有某種政治見解而至其生命或自由受威脅的領土邊界各國”。

對于“氣候難民”而言，該定義存在以下不足。首先，無法確定遭受迫害的行為。即某一群體必須是在氣候問題上受到嚴重歧視，并在有關人員的心中產生一種關于其未來生存的憂慮和不安全感時，才可被認為是受到了迫害。因此，只有國家將環境問題用作政治壓迫的工具，譬如政府強迫某些群體首當其沖地承受環境危害，將其留在低洼、易發生洪水的地區，而將其他群體轉移到地勢較高的地方時，流離失所者才可被視為難民。例如，在剛果盆地、幾內亞森林和東非的沿海森林地區，森林砍伐使大部分土地不宜居住。政府未能及時對當地居民進行保護，釀成了普遍的族群沖突與政治對抗。而當政府的政策明確針對某一特定群體并對其生存構成威脅時，流離失所者才可視為難民。然而，這又使得“氣候難民”與“政治難民”的區別微乎其微。其次，難以界定施加迫害的主體。一是在現有定義下，不可能將主要污染排放者甚至整個國際社會視為施加迫害者，而在具體案例中，難以清晰界定各行為體與氣候變化之間的因果關系。二是“氣候難民”往往在一國邊境內流動，而造成氣候變化的行為體則可能散布在多國。三是所在國政府往往希望保護“氣候難民”而不會對其加以迫害，這些國家的政府應該獲得國際社會的更大支持而非指責。綜上，現有對“難民”的狹隘定義已難以適應保護“氣候難民”的需要。

隨著氣候變化受到國際社會的關注，由于氣候因素引起的人口流離失所也激起了更多討論。1992 年，國際移民組織發表了一份題為《移民與環境》的報告，稱全球移民可能會隨著地球上更多區域變得不適合居住而大量增加。1994年在國際人口與發展大會上，國際移民與發展問題被多次提出。1998 年聯合國確定了《國內流離失所指導原則》，提及自然災害或是導致國內人口流離失所的重要原因。2010年，在坎昆舉行的《聯合國氣候變化框架公約》締約方大會第16次會議（COP16）上，各國政府同意在應對氣候變化導致的人口流離失所問題上加強“諒解、協調與合作”。2011年6月，挪威政府主辦了南森會議，主題是提升全球對氣候變化與人口遷移關系的認識。隨后，挪威和瑞士兩國發起了“南森倡議”，呼吁國際社會應填補氣候變化影響下人口跨境流動的法律空白。該倡議并未尋求制定新的法律標準，而側重于各國就原則問題達成共識，將“氣候難民”問題從國際法問題轉變為了區域發展政策問題?！栋屠铓夂騾f議》雖然未明確提及“氣候難民”，但呼吁制定綜合政策，以防止、減少和解決與氣候變化相關的人口遷移問題。2018 年3月，聯合國人權理事會通過文件，從人權保障的角度討論氣候問題帶來的人口跨境流動。文件指出，在因氣候影響而被迫長途遷徙和跨境流動的人群中，很多人不符合“難民”的定義，保障其人權的法律制度不健全，“非推回原則”不適用于這一群體，因此敦促各國“將人權保護的概念納入氣候變化措施的規劃和實施中”。同時，聯合國于 2018 年通過的《安全、有序和正常移民全球契約》明確指出，導致人員大規模流動的因素之一，是氣候變化和環境退化等不利影響。2020 年，泰提奧塔訴新西蘭案引發關注。泰提奧塔向新西蘭遞交的庇護申請被拒絕，全家被驅逐回其母國基里巴斯。他向聯合國人權理事會提出申訴，稱氣候變化已使得基里巴斯不適宜居住，新西蘭此舉侵犯了其生命權。聯合國人權委員會雖然裁定新西蘭并未侵犯其生命權，因為盡管基里巴斯環境嚴峻，但國家的保障措施到位，同時也要求各國不得推回因氣候變化而使生命權受到侵犯的個人。

三、非洲的“氣候難民”問題及應對措施

非洲是受氣候變化影響最嚴重的地區之一。森林砍伐和土地退化在撒哈拉以南非洲國家，尤其是西非薩赫勒地區，如尼日利亞、馬里中部和布基納法索北部引發了大規模農牧部落沖突，進而導致人口流離失所。乍得湖的面積在不到半個世紀的時間內減少了90%，從1964年的2.5萬平方公里到目前的不足2500平方公里。乍得湖是沿岸居民的主要水源地，也是當地從事農業、漁業活動的主要依靠。乍得湖盆地由于經常性干旱，漁業與農牧業資源嚴重萎縮，轉化為糧食、飲水和就業危機，在過去的5年中造成了大約450萬人流離失所。政府無法充分解決稀缺資源的分配問題，加劇了該地區農牧民間的緊張關系與暴力沖突，導致該地區安全局勢惡化。目前，湖泊退化后露出的土壤為當地農業生產提供了新場所，吸引了大量人口前來避難。然而，人口積聚將進一步加速乍得湖的退化，進而引發嚴重的生態危機。

非洲之角地區在2018-2019 年間經歷了嚴重干旱，又在2019 年底遭受到強降雨襲擊。人們的經濟活動加劇了當地降雨模式劇烈變化的程度。過度放牧與圍湖造田導致河流改道并侵蝕土壤，大規模森林砍伐則加劇了土地的荒漠化程度。2017年，索馬里約有89萬人因干旱而流離失所。2018年，又有54萬人因洪水而離開家園。許多研究者指出，由于缺乏準確的數據來源，這一數字可能被遠遠低估。在埃塞俄比亞，東部地區長期干旱，南部和西南部的雨林地區則不斷遭受暴雨襲擊，氣候異常滋長了圍繞土地問題的暴力沖突、激化了族群沖突與邊界爭端。

莫桑比克等南部非洲國家近年多次遭受颶風襲擊，基礎設施遭到嚴重破壞，引發大量民眾流離失所。莫桑比克是遭受氣候變化最嚴重的國家之一。近20年來，洪水、干旱和颶風經常發生，基礎設施受到嚴重破壞。莫桑比克政府嘗試通過重新安置人口緩解受災壓力。2007 年，洪水泛濫導致10多萬人流離失所，政府無法為其提供必要的基礎設施和醫療服務。此外，由于該國處于熱帶的地理位置，莫桑比克還不斷遭受干旱、沿海水土流失和海平面上升等災害的影響。其三角洲地區和海岸線容易遭受洪水和侵蝕。海平面上升和洪水泛濫影響了該國的大部分地區。海岸侵蝕也對貝寧、科特迪瓦、塞內加爾和多哥等西非國家造成嚴重影響。海平面上升則使得擁有9萬多居民的塞舌爾群島將在100年內消失。

“氣候難民”已成為當前非洲面臨的重要挑戰。聯合國秘書長特別顧問、國內流離失所者代表弗朗西斯·鄧指出，1966-1994年間，非洲的國內流離失所者飆升至1000 -1500 萬，氣候問題逐漸上升為導致這一問題的主要因素。在2015年非洲新增的350萬國內流離失所者中，110萬是由突發性自然災害所導致。

在對“氣候難民”的保護方面，非洲大陸的區域合作已經率先展開。1969年通過的《非洲統一組織關于難民問題某些特定方面的公約》對所有成員國具有約束力。這一公約除包含《難民公約》 的定義外，還規定“難民”一詞也應適用于由于外來侵略、占領、統治，或其他嚴重擾亂其國家或民族的部分或全部公共秩序的事件。在2011-2012年索馬里干旱期間，非洲之角各國在接納索馬里難民時采用了這一定義。然而，這一公約并未對各國政府的責任提出明確要求，只是規定成員國應盡其最大努力，根據各自立法接收難民，并確保有充分理由不能或不愿返回其原籍國的難民得到安置。因此，對難民是否提供庇護仍最終取決于各國政府的態度。因此，盡管“氣候難民”符合該公約對難民的定義，但他們的權利仍難以獲得保障，非統組織也未能設立監督機關保障公約的實行。

1981年的《非洲人權和人民權利憲章》盡管未明確提及“氣候難民”，但特別考慮了人類的發展權，并承認公民權利和政治權利不能脫離經濟、社會和文化權利。2009 年，非盟又通過了《保護與救助境內流離失所者公約》（《坎帕拉公約》），這是第一個針對境內流離失所者的且具有強制約束力的國際公約?！犊才晾s》將國家指定為解決境內流離失所問題的主要行動者，鼓勵政府與公民社會在該問題上進行合作。該公約對境內流離失所者進行了明確定義，要求各國盡快立法保護他們，確保各國政府對保護與救助流離失所者制定長期解決方案并承擔補償義務。同時，《坎帕拉公約》強調，對流離失所者是否遣返、融入當地或重新安置的決定必須與其本人充分協商。目前，在48個締約國中，已有30個國家批準了該公約。《坎帕拉公約》還強調了國際組織對于保護境內流離失所者的義務。非盟應通過建立《坎帕拉公約》締約國會議（COSP）、非洲同行審議機制（APRM）和非洲人權和人民權利委員會等方式，協助各國履行其保護境內流離失所者的責任。此外，自2009 年《坎帕拉公約》通過以來，非洲國家層面的立法也不斷完善。至少有7個國家（利比里亞、馬拉維、尼日爾、尼日利亞、南蘇丹、索馬里、贊比亞）參考《坎帕拉公約》制定了本國的相關法律和政策。例如，利比里亞和馬拉維從《坎帕拉公約》中借鑒了對國內流離失所者的定義。尼日爾除借鑒其定義外，還參考了其中有關國內流離失所者登記和人道主義責任的條款。南蘇丹與索馬里也大量借鑒了《坎帕拉公約》，首次承認氣候變化是國內流離失所現象產生的根本原因，呼吁制定措施應對其影響。

2022年，非盟出臺的《非洲移民政策框架（2018—2030）》和《關于人員自由流動、居留權和設業權的議定書》，成為應對非洲跨境移民的新一座里程碑。其承認移民問題具有多重面向，需要不同的行為體在國家和地區層面采取共同行動。非洲各次區域經濟共同體（RECs）內人員的自由流動，被視為解決“氣候難民”問題的一劑良藥。東非和非洲之角國家最近正朝這一方向而努力。2020年2月26日，東非政府間發展組織（Intergovernmental Authority on Development，IGAD）批準了《自由流動議定書》，將減少邊境管制對流離失所者的威脅，有助于其在不同區域間的合法流動。

四、結論與建議

國內流離失所現象往往由多重因素導致，氣候變化正在其中發揮重要的直接或間接影響。非洲作為累計碳排放最少的大陸之一，卻承受著氣候變化最直接、最嚴重的影響，導致了大量流離失所現象的發生。然而，對“氣候難民”的定義與保護絕非易事，需要各國政府與國際社會制定更為完善的法律體系與政策。為了有效應對“氣候難民”問題，該報告提出了四點建議：

其一，重新思考“難民”的定義，或制定一份新的《關于氣候難民地位的公約》，或修改已有的《難民公約》，將受到氣候變化影響且無法獲得政府救濟的個人和社區定性為受到“迫害”并允許其尋求庇護。氣候問題發生的原因往往具有復雜性，因此，必須對“迫害”進行重新理解，以揭示氣候變化在導致人口流離失所方面的嚴重性。

其二，完善“氣候難民”的責任認定和補償機制。建立兩個國際保險機制，一個為補償各國因氣候危機引起的短期和長期自然災害造成的損失，另一個為補償安置“氣候難民”的東道國，并向碳排放大國索要更高的保費。

其三，加強非洲國家應對氣候變化的能力。非洲各國政府應意識到氣候變化的影響，并采取更多的預防性措施來減輕其對當地居民的影響。

其四，制定關于“氣候難民”問題的區域對話與合作框架。譬如，以現有的《坎帕拉公約》和非洲樂于接受難民的共同文化作為基礎，建立應對氣候難民的區域性專業化平臺。

（作者，何則銳，北京大學區域與國別研究院博士研究生 本文是對相關研究報告的編譯，與北京大學區域與國別研究院立場無關。引用、轉載請標明作者信息及文章出處。）